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论基于权力关系分析的行刑衔接机制

作者:未知

  摘要:行刑衔接机制是行政执法机关、公安机关和人民检察院共同促成行刑交叉案件移送与侦办的工作机制。从权力关系视角看,行刑衔接常被学者认为是行政执法机关移送案件时行使的行政权与公安机关及人民检察院立案侦查时行使的司法权的衔接配合。然而,行刑衔接中不单包含以上行政权与司法权,还包含人民检察院监督行政执法机关移送案件与公安机关立案所行使的检察权。检察权性质在学理上存在行政权说、司法权说、双重属性权说、法律监督权说之论争,应当立足于人民检察院的宪法定位以及其在行刑衔接中的法定职责,将行刑衔接中的检察权定位为法律监督权。基于此,权力关系视角下的行刑衔接应是指行政权、司法权、法律监督权的衔接配合。
  关键词:权力关系;行刑衔接;行政权;司法权;法律监督权
  中图分类号:D9    文献标志码:A     文章编号:1009-3605(2019)03-0012-09
  一、行刑衔接机制中权力关系的一般解读
  行刑衔接(或曰两法衔接)机制,即行政执法与刑事司法衔接机制,其强调的是行政执法机关在查办违法行为中,一旦发现违法行为涉嫌犯罪就及时移送公安机关或人民检察院以追究刑事责任。自2013年党的十八届三中全会《关于全面改革若干重大问题的决定》将“完善行政执法与刑事司法衔接机制”作为全面深化改革的战略部署以来,学界对此问题展开了深入而广泛探究,特别是对行刑衔接的理论基础进行了反思。从既有研究文献看,不少学者从权力关系这一独特视角来解析行刑衔接机制的基本构造、工作原理与演化进路,冀望为行刑衔接机制的构建与完善奠定理论基础。诚如学者练育强所言,“必须立足于权力属性的视角重新思考衔接机制的构建”[1]。诚然,明晰行刑衔接中的权力关系是当前构建与完善行刑衔接机制的理论前提,盖因行刑衔接表面上是行政执法机关、公安机关与人民检察院针对涉罪案件移送与侦办的协作配合,其背后是各项国家公权力之间的衔接配合。
  循此思路,学者在研究行刑衔接机制时普遍重视对行刑衔接关涉的权力关系进行分析,均冀望在厘清行刑衔接中的权力属性及其相互关系的基础上,构建行之有效的行刑衔接机制。从既有理论研究看,行刑衔接常被学者解读为“行政执法权与刑事司法权的衔接配合”[2],简言之,行刑衔接即“行政权与司法权‘两权’的衔接配合”(以下简称“两权”衔接论)。主张“两权”衔接论的理由在于:行刑衔接“主要涉及行政权与司法权”[3],行刑衔接不畅(主要表现为“有案不移、有案难移、以罚代刑”现象)的背后“反映的是行政权力的‘一家独大’,反映的是行政权力对司法权力的无视甚至蔑视”[4],本质上体现的是“国家权力配置失衡”[5]。正因如此,行刑衔接机制建设就是为弥合行政权与司法权的断裂之处,打破行政权与司法权的藩篱,同时在明确二者权域边界与各自权能的基础上实现行政权与司法权的无缝链接。
  勿需赘言,“两权”衔接论及理由有一定道理,其主张者均敏锐洞见到行刑衔接机制背后两项公权力的冲突与配合关系。从字面理解看,所谓行刑衔接机制中的“行”,是指行政执法机关的行政执法,其主要表现为行政执法机关对违法行为的调查、取证与移送,本质上代表的是行政权的行使;而所谓行刑衔接机制中的“刑”,是指公安机关与人民检察院(以下简称刑事司法机关)的刑事司法,主要表现为刑事司法机关对行政执法机关移送而来的案件的承接与处理,本质上代表的是司法权的行使。由此推之,行刑衔接机制建设旨在实现行政权与司法权的衔接配合,以发挥这两项公权力在打击违法犯罪上的强劲合力,有效地追究违法犯罪者的法律责任。因此,加强行刑衔接即“是在各自权能性质准确、权域边界清晰、权力机关健全的前提下,依法构建二者相互协调、相互监督、相互约束的工作机制体系”[6]。
  “两权”衔接论尽管从权力关系视角揭示了行刑衔接的部分特征,但其论证逻辑及论据则有待商榷。申言之,若将行刑衔接简单理解为行政权与司法权的衔接配合,则行刑衔接机制建设在理论上难以有效解释行刑衔接中检察监督的正当性与合理性,实践中亦难以充分发挥人民检察院的监督职能。毫不讳言,行刑衔接的關键在于有效发挥人民检察院对行政机关移送与公安机关立案的检察监督职能,若将该检察监督职能背后的检察权排除在行刑衔接之外,抑或是将检察权简单归为司法权范畴,那么人民检察院主动行使移送监督职能(尤其是提前介入犯罪案件侦办)显然与其司法机关的身份不相吻合,人民检察院主动实施法律监督的正当性势必存疑。除了理论上无法自圆其说,行刑衔接机制还可能陷入实践困顿。理由在于,若将行刑衔接中的检察权视为司法权,则可能大大削弱人民检察院作为法律监督机关的宪法定位,其直接后果是,势必弱化人民检察院对行政执法机关移送与公安机关立案的法律监督,从而无法对行刑交叉案件的移送与承接过程展开有效监督,最终影响行刑的无缝对接。
  显而易见,目前学界对行刑衔接机制中的权力属性与权力关系的理解并不精准、不周延甚至存在谬误。行刑衔接中不单包含行政执法机关在移送案件所行使的行政权与公安机关及人民检察院在立案侦查时所行使的司法权,还包含人民检察院在监督行政执法机关移送与公安机关立案时所行使的检察权,而且各项公权力在衔接配合过程中呈现出复杂、多变样态。故此,惟有精准甄别行政权、司法权、检察权的权力种属及其内在关联,才能深入把握行刑衔接机制的基本构造与工作原理,在此基础上才能明晰行政执法机关、公安机关、人民检察院之间的职责边界与协作事项,最终构建一套符合违法犯罪治理客观需要与内在规律的行刑衔接机制。
  二、行刑衔接机制关涉的权力属性剖析
  近现代意义上的权力划分是西方国家宪政的产物,源于国家职能的分化与权力制衡理念的传播。之所以将权力进行划分,孟德斯鸠作了经典论述,即“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”[7],因此“要防止滥用权力,就必须以权力制约权力”[8],尤其需要“通过制度约束来防止权力行使超出法律的边界”[9],此即西方启蒙思想中的“三权分立”学说。受该学说的影响,国内不少学者在研究行刑衔接机制时简单套用“三权分立”学说,将行刑衔接等同于行政权与司法权的衔接,即行政执法机关移送案件时所行使的行政权与公安机关及人民检察院立案侦查时所行使的司法权的衔接配合。   但实际上,行刑衔接中不单包含行政权、司法权这两项公权力,还包含另外一项常为人所忽视甚至误读的公权力——检察权。该检察权由人民检察院行使,主要表现为人民检察院对行政执法机关移送与公安机关立案的检察监督,对行政权和司法权的规范行使起着监督作用,在行刑衔接中扮演着极为关键角色。基于此,为深入理解行刑衔接中的权力关系、权力运行逻辑以及重构行刑衔接机制,实有必要对其中的权力属性及其表征进行分析。
  (一)行刑衔接中的行政权
  行政权是宪法和法律赋予各级行政机关管理政治、经济、文化等社会事务的最重要的国家公权力,是与公民和法人切身利益最密切相关的国家公权力,又是国家公权谱系中最容易被滥用的一项公权力。行政权的行使往往以国家强制力为后盾,具体表现为行政处罚、行政强制、行政征收等带有强制性的手段,因此行政权在行使过程中往往具有积极性、主动性与宽泛性等特征。在行刑衔接中,行政权的行使则表现为行政执法机关将其发现的涉嫌犯罪的案件移送公安机关或人民检察院,具体表现为行政执法机关对涉罪案件的调查取证与移送。其中,调查取证是指行政执法机关为查明案件事实与收集犯罪证据,依法派人向有关单位和个人调查取证的行为。可见,调查取证权是行刑衔接中行政执法机关行使行政权的重要内容。
  当行政执法机关在调查取证中发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节以及违法事实的后果等涉嫌构成犯罪并依法需要追究刑事责任,必须及时向公安机关移送,此即行政执法機关所依法享有的移送权。按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(2001)第3条之规定,行政执法机关要想将涉罪案件及时移送公安机关,必须同时满足事实标准(即违法事实涉及的金额、违法事实的情节以及违法事实的后果等涉嫌构成犯罪)与法律标准(即违法行为人依法需要被追究刑事责任)。换言之,惟有满足以上两项刑事犯罪追诉标准,行政执法机关才能依法行使涉罪案件移送权。基于以上分析可知,移送权与调查取证权一道共同构成了行刑衔接中的行政权。
  (二)行刑衔接中的司法权
  行政权与司法权均属于执行权的范畴,二者根本区别是“司法权以判断为本质内容,是判断权,而行政权以管理为本质内容,是管理权”[10]。据此言之,司法权以判断为根本属性,即根据特定的案件事实和既定的法律规则来判断验证对象的真伪与是非曲直。行刑衔接中的司法权主要是指刑事司法权,主要体现为刑事司法机关(主要是指公安机关)对行政执法机关移送而来的案件的承接、审查和处理。所谓承接,是指公安机关接受行政执法机关移送而来的案件,《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(2001)第7条将之解释为“公安机关应当在涉罪案件移送回执上签字”。在承接涉罪案件之后,公安机关对移送的涉罪案件作出事实审查(即审查是否具有犯罪事实)和法律审查(即审查是否需要追究刑事责任)。完成对涉罪案件的审查后,公安机关有权作出立案、不予立案以及撤销案件的决定,但无论作出何种决定,都应当在作出决定之日起3日内书面通知环保部门并抄送同级人民检察院。按照行政权与司法权的“区分原则”(即行政权属管理权而司法权属判断权),公安机关对行政执法机关移送案件的承接、审查与处理均带有判断特征,均需要公安机关依据现有的案件事实与既定的法律规范作出判断或取舍,因此行刑衔接中公安机关行使的权力明显属于司法权,而非以管理为本质特征的行政权。
  (三)行刑衔接中的检察权
  在行刑衔接过程中,行政执法机关移送与公安机关立案是一个相对封闭的系统,若行政执法机关与公安机关不主动公开案件涉罪移送信息,外界一般无法知晓涉罪案件是否得到依法移送、受理与立案,加之若缺乏强有力的监督机制,势必导致案件移送随意化与无序化,最终导致“有案不移”“以罚代刑”“案件移送后得不到有效处理”等问题。人民检察院的及时介入,可有效防止行政执法机关与公安机关在案件移接中滥用权力,促进涉罪案件的有序移送与顺畅承接。人民检察院对行政执法机关移送与公安机关立案的监督毫无疑问属于检察权行使的范畴,检察权对行政权与司法权的规范行使发挥着重要的监督作用。正如学者刘远所言:“衔接机制全部问题的症结在于,行政执法权处于强势,而法律监督权处于弱势,两种权力系统的强弱反差致使对行政执法权乃至整个行政权系统缺乏应有的监督。无数经验都已表明,解决权力异化的首要途经是以权力制约权力”[11]。
  行刑衔接中的检察权表现在诸多方面:第一,人民检察院对行政执法机关是否移送、是否及时移送以及是否按法定形式移送展开监督。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(2001)、《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(2001)以及部分规范性文件均明确规定了人民检察院的移送监督职权,现实中也需要人民检察院对行政执法机关的移送行为实施监督,以有效监督和规范行政权的行使。第二,人民检察院对公安机关是否立案以及是否及时立案展开监督,其法律依据是《人民检察院组织法》(1986)第5条。第三,人民检察院接受行政执法机关或公安机关移送的涉嫌职务犯罪的案件及线索。第四,人民检察院提前介入到行政执法过程中,以有效督促行政执法机关移送与公安机关立案。毫不讳言,以上人民检察院行使的检察权无疑是规范行政权与司法权依法行使的重要法宝,亦是促进涉罪案件有序移送以及实现行刑无缝衔接的重要推助力。
  三、行刑衔接机制中检察权性质的定位
  无疑,人民检察院在行刑衔接中扮演着极为重要的角色。对于人民检察院行使权力(即检察权)的性质的不同认定直接影响着行刑衔接中检察监督工作能否得到有效开展以及能否有效监督制衡行政权与司法权,因此准确界定行刑衔接中检察权性质对强化行刑衔接中的检察监督以及充分发挥行刑衔接机制的效用至为重要。
  (一)检察权性质的学理论争及其评析
  当前学界对检察权性质的认识,主要有四种不同观点。第一,行政权说。该学说认为,检察权属于行政权,人民检察院属于行政机关。理由在于:首先,检察权不具有终局性、中立性、被动性、独立性的特征,而是“具有明显的行政属性”[12];其次,人民检察院的组织活动原则是“检察一体制”,此原则“具有明显上命下从的行政属性”[13]2-8;最后,将检察权视为行政权“可整合有限的司法资源,提高诉讼效率”[14]。第二,司法权说。该学说认为,检察权属于司法权,人民检察院属于司法机关。主要理由有:一方面,“检察权与审判权的‘接近度’以及检察官与法官的‘近似性’”[13]2-8;另一方面,“将其定位为司法权有助于避免行政干预司法”[15]。第三,双重属性说。该学说认为,检察权兼具行政与司法双重属性。理由在于:“检察权源于行政权,又与司法权结合,因此,说它是具有行政与司法双重特性的权力更符合实际”[116]。第四,法律监督权说。该学说认为,检察权属于法律监督权。主要理由是:“法律监督是检察权的本质特点,司法属性和行政属性都只是检察权的兼有特征和局部特征。任何对检察权性质的全面把握,都必须立足于法律监督,兼顾司法性和行政性”[17]14-17,且“监督性是检察权与生俱来的品格,将检察权定位为法律监督具有‘国际合理性’与‘本土合理性’”[18]。概言之,行政权说、司法权、双重属性权说、法律监督权说成为时下学界对检察权性质的主要认知。   笔者认为,以上学者对检察权性质的不同定位均各有其道理,之所以得出相左的结论,仅仅是因为分析视角不一样而已。行政权说立足于人民检察院的组织体制视角,将检察权界定为具有“上命下从”属性的行政权更为合理;司法权说立足于人民检察院的司法功能视角,将其界定为司法权有助于制衡行政权;双重属性说则是对行政权说与司法权说的折中;法律监督权说立足于法律监督视角,检察权既可对行政权的监督,也可对司法权的监督。由于观察视角不一,因此检察权也为世人展现出不同样貌,发挥着不同的价值功能。正如学者所言:“在阐释检察机关的权力来源时,我们可以概括称之为‘检察权’;在讨论检察机关的独立性时,我们应当称之为‘司法权’;而在研究检察机关的功能及其与行政机关、审判机关的关系时,我们应当称之为‘法律监督机关’”[19]。尽管检察权的性质呈现多重样貌,但在行刑衔接中,人民检察院应该扮演何种角色?检察权又应该如何定位?这些问题是行刑衔接机制构建与完善中不容回避的理论问题。针对这些问题,无论是现行立法还是理论研究都未给出明确答案,也正因如此,人民检察院在目前行刑衔接实践中处于较为尴尬的地位,以至于人民检察院难以发挥其应有的检察职能。
  (二)行刑衔接中检察权性质的定位
  事实上,无论是行政权说、司法权说还是双重属性权说,其主张者均是立足于人民检察院作为公诉机关而推导出的结论。但在行刑衔接中,人民检察院并非单纯的公诉机关,其更多扮演的是国家法律监督机关,其主要职责在于对行政机关是否依法移送案件与公安机关是否依法立案的监督。为此,笔者拟立足于行刑衔接中人民检察院的法定职责以及人民检察院本身的宪法定位来揭示检察权的性质。
  根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(2001)、《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(2001)、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》(2006)、《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(2011)等规定,行刑衔接中的人民检察院主要行使三项职责:对行政执法机关的移送监督、对公安机关的立案监督、对涉嫌职务犯罪的立案侦查。立足于以上三项检察监督职责,若将检察权定位为行政权,那么人民检察院应属于“上命下从”的行政执法机关,此时如何去监督同样作为行政执法机关的移送行为,显然缺乏法律依据;若将检察权定位为司法权,那么人民检察院应属于具有居中、裁判属性的司法机关,那么人民检察院主动实施移送监督显然与其司法机关的身份明显不相吻合;若将检察权定位为双重屬性权,那么无论人民检察院行使行政权还是行使司法权均无法推导出其具有监督行政执法机关移送与公安机关立案之职责的结论。为此我们不妨转换观察视角,从人民检察院在行刑衔接中的角色定位以及职责行使特征看,人民检察院明显扮演的是法律监督机关角色,其行使的权力显然属于法律监督权。
  之所以将行刑衔接中的检察权定位为法律监督权,主要有三方面的理由:第一,从宪法定位看,人民检察院属于国家的法律监督机关,作为法律实施者的行政执法机关与公安机关均为人民检察院实施法律监督的对象。第二,从监督方式看,检察监督明显带有法律监督属性。人民检察院对行政执法机关的移送监督与对公安机关的立案监督毫无疑问属于法律监督的范畴,但人民检察院对职务犯罪案件所行使的侦查权是否属于法律监督的范畴呢?有学者亦给出了肯定答案,他认为,“检察机关的侦查权具有法律监督的性质,因为它是为发现和证实运用国家权力执行法律的过程中存在的违法行为之目的服务的,是附属于维护国家法律统一正确实施的法律监督权的一种手段”[20]。第三,从监督功能看,检察监督主要为规范行政权与司法权的规范行使,以实现行政权、司法权、检察权之间的相互制衡为核心要义。
  基于以上分析,行刑衔接中的检察权宜定位为法律监督权,人民检察应定位为法律监督机关。需要特别注意的是,将检察权定位为法律监督权并非否定其不具有行政权或司法权属性,而是指“法律监督才是检察权的本质特点,司法属性和行政属性都只是检察权的兼有特征和局部特征”[17]14-17。因此,未来在完善行刑衔接机制时,应当立足于检察权属法律监督权这一学说的基础上,在法律层面明确赋予人民检察院对行政执法机关的移送监督权,强化对公安机关的立案监督权,同时建立相应的配套保障制度,譬如,检察机关提前介入制度、经费支持与技术保障制度、联席会议制度、案件咨询制度、案件信息共享制度,等等,如此才能提升人民检察院实施法律监督的积极性与主动性,才能更好地监督行政执法机关移送与公安机关立案。
  四、行刑衔接机制中权力关系的本质揭示
  立足于检察权属法律监督权说,权力视角下的行刑衔接并非学界所认为的行政权与司法权的衔接配合(即“两权”衔接论),而应是行政权、司法权与法律监督权之间的衔接配合(即“三权”衔接论),惟此才能保证各公权力不超越各自权限,才能彻底打破各公权力“分而治之”的局面,才能够保证最大化地发挥各公权力的效用,行刑衔接机制也才能真正发挥其功效。具体而言,权力关系视角下行刑衔接机制主要体现在如下三方面:
  (一)行政权与检察权的衔接配合
  根据我国宪法之规定,检察权由人民检察院行使,行政权则掌握在行政机关手中。从权力运行的实然状态看,“行政权是行使最频繁、与公民接触最多的权力,易产生腐败、滥权后果,必须予以制约与监督,而检察权的本质和核心是制约和监督行政权,以权力制约权力,确保行政权法治化、规范化”,因此行政权的规范运行有赖于检察权的有效监督。从法律依据上看,以检察权制约行政权也有充分的法律依据。我国《宪法》第129条规定,“检察机关是透过启动法律监督程序而非通过行使实体性或终局性的裁决权来实现追诉犯罪,监督国家权力的正确行使,保障人权,维护社会的安宁和秩序,促进社会实现公平正义等功能的”[21]。尽管2018年新出台的《国家监察法》剥离了人民检察院的自侦职能,但人民检察院属国家法律监督机关之宪法定位并未动摇,其公益诉讼职能也将被进一步凸显,旨在有效钳制行政权,最终实现检察权与行政权的制衡和互动。具体在行刑衔接过程中,人民检察院不仅有权对行政执法机关移送案件展开监督,也有权提前介入刑事案件的调查、侦查与取证,以促进涉罪案件的有序移送,这些均体现了检察权与行政权的衔接配合。   (二)行政权与司法权的衔接配合
  行政权具有积极、主动的特质,而司法权则相对内敛与中立,由于涉及对违法犯罪者刑事责任的追究,因此刑事司法机关必须贯彻谦抑性理念。但行刑衔接过程中,为监督行政机关依法行使权力,刑事司法机关在一定程度上可突破刑法谦抑性的“紧箍咒”,积极介入到涉罪案件的侦办中。譬如,在重特大、疑难复杂、社会影响较大的环境污染犯罪案件中,公安机关或人民检察院可提前介入案件,以督促案件移送、引导调查取证以及查办背后的失职渎职犯罪,这有助于避免环保部门在部门保护主义与地方保护主义的影响下选择“有案不移”或“以罚代刑”。人民检察院提前介入涉罪案件,体现了司法权与行政权的衔接配合,“避免出现权力合一、缺乏制衡的现象”[22]。需要注意的是,人民检察院提前介入涉罪涉罪案件侦办也是有一定限度的,即不能超越自身权限实施立案侦查,同时也不能干预行政机关的正常执法,正如《重庆市关于检察机关提前介入引导取证工作办法(试行)》规定的那样“检察官不得对案件处理结果发表意见、不得干预正常的环境执法活动”。
  (三)司法权与检察权的衔接配合
  除行政权与检察权、行政权与司法权需要衔接配合外,行刑衔接机制建设必须考虑到司法权与检察权的衔接配合,这里的司法权主要是指公安机关行使的侦查权。在学理层面,公安机关侦查权的性质主要有行政权说与司法权说之争,其中行政权说认为,公安机关侦查“本身属于诉讼之外的职能,侦查权不是司法权,而应为行政权”。但也有学者认为“将侦查权的性质归为行政权在理论上无法自圆其说,而在司法实践过程中,这种做法也是有害的”[23],在此基础上,该学者提出将侦查权定位为司法权。笔者认为以上观点均有一定道理,但对侦查权性质的界定应当立足于具体情境。在行刑衔接实践中,公安机关行使侦查权标志着刑事司法程序的启动,其目的在于追究行为人的刑事责任,因此宜将侦查权定位为司法权,该项司法权与行政权、检察权也存在衔接配合关系,其中司法权与检察权的衔接配合体现在:若公安机关不依法立案,人民检察院可提出检察意见或要求其说明不立案的理由,从而有效督促公安机关立案侦查。人民检察院受理公安机关移送的案件后,应当将案件处理决定通知公安机关;公安机关不服人民检察院作出的决定的,可向上一级人民检察院提请复核。总而言之,司法权与检察权“是一种权力分工与制约平衡的关系”[24],惟此才能更好地实现涉罪案件的有序移送与承接。
  基于以上判断,行刑衔接机制建设标志着国家正式从权力运行机制层面,对行政执法机关、公安机关、人民检察院在案件移送中的权力进行相互制衡,使行政权与司法权、行政权与检察权之间保持密切的衔接配合。由于人民检察院行使的检察权本质上为法律监督权,且与行政权、司法权相平行,故权力视角下的行刑衔接是行政权、司法权、法律监督权“三权”之间的衔接配合。立基于此,行刑衔接机制建设应当弥合行政权、司法权与法律监督权的断裂之处,彻底扭转各权力“分治”之局面,最终实现行刑的无缝对接。
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  责任编辑:秦小珊
论文来源:《湖南行政学院学报》 2019年3期
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