关于加强区级人大参与地方立法工作 的思考和对策

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　　 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“深入推进科学立法、民主立法。加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。”党的十九大报告提出：“要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”党中央对立法工作的一系列重要指示，是对立法认识的巨大跃进，也是对立法理论的丰富和发展。区级人大及其常委会虽然没有立法权，但具有法律赋予的参与立法的重要职能。今年初，黄浦区人大集中开展了调查研究，并在此基础上分析研讨，形成了加强区级人大参与地方立法的一些工作思路。
　　一、黄浦区人大参与地方立法工作的现状
　　 近年来，随着民主法治进程的不断加快以及区人大常委会工作机制的不断完善，黄浦区参与地方立法工作得到了加强，也取得了较好成效：一是保持了一定的数量，范围较广。近五年来，黄浦区人大前后参与了上海市18项地方性法规的预订和修订工作，内容涉及预算法审查监督条例、上海市居民委员会工作条例、优秀历史建筑保护、道路交通安全和安全生产管理、绿化环境保护和生活垃圾管理等，涵盖经济和社会发展诸多方面，为立法工作作出了积极的贡献。二是注重扩大公民参与，推进有序。黄浦区人大根据市人大的工作要求，制订工作计划，通过专访政府有关部门，发放征求意见稿，了解方方面面的意见;有针对性地召开座谈会，听取居民群众诉求，有序扩大公民的参与度，确保了立法参与有序稳步推进。三是紧密贴近区域实际，效果较好。黄浦区人大立足黄浦实际，针对人民群众普遍关心的热点问题，坚持以调查研究为抓手，就预算监督、城市建设和管理提出了不少针对性强、可操作的建议，为市人大立法所吸纳，得到了市人大的肯定和好评。特别是去年以来，黄浦区人大常委会注重健全立法参与的机构设置，相继建立黄浦区人大法制委员会和基层立法联系点，为更好推进立法参与奠定了坚实的组织基础。
　　二、黄浦区参与立法工作存在的不足和问题
　　 这些年来黄浦区人大的立法参与工作是有成效的，但与新的形势和任务的要求相比，还存在着一些问题和不足：一是被动参与多，主动思考少。近年来，黄浦区人大开展的立法参与基本上都是市区联动的项目。在实际工作中主动思考少、被动参与多。总认为立法是市级人大的职能，是专家学者的事情。区级人大没有立法权，做好“规定动作”就可以，没有必要搞“自选动作”。二是事前参与多，事后参与少。重立法前建议，轻立法后评估。认为前者是硬指标，限时限刻，后者是软指标，可有可无，不能坚持将立法参与贯穿到人大工作全过程。三是各自为政多，整体筹划少。现行区级人大立法参与的工作流程，大多是市人大将上下联动的项目直接下达给区人大常委会的相关工作委员会。区的层面没有一个专门机构统一承接、筹划和推进，各工委会处于各自为政、单打独斗的局面。
　　三、深化区级人大参与地方立法工作的重要性
　　 1、加强立法参与是贯彻以良法促发展、保障善治指导思想的客观需要。法律是治国理政最重要的规矩。在确立科学立法、民主立法、依法立法三大基本原则的基础上，进一步提出以良法促发展、保善治的指导思想，是践行中国特色社会主义法治实践的具体体现，其出发点就是通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动社会发展。地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是国家立法的重要补充。加强区级人大参与地方立法工作，是新形势下推进依法治国的重要组成部分。区级人大虽然没有立法权，但具有更加贴近基层、贴近百姓的优势，能更好地汇集民意，聚合民智，发挥独特的不可替代的作用。
　　 2、加强立法参与是促进区域经济社会可持续发展的现实需要。黄浦区地处上海市中心，是上海的心脏、窗口和名片。黄浦区经济社会发展是全市工作的晴雨表。近年来，黄浦区坚持从中心城区的实际出发，加快发展以金融、商贸、文化创意等为代表的高端服务业;积极探索“留改拆”并举的旧区改造;大力推进维护人民群众切身利益的城市精细化管理等工作具有先行先试的意义，立法的先导引领作用日益增强。区级人大常委会作为地方国家权力机关，代表着本区域人民群众的共同利益。推动和促进经济社会可持续发展不仅需要地方立法同步规范，同时也对区级人大有效参与立法提出了更高的要求。
　　 3、加强立法参与是提升区级人大监督能力和水平的内在需要。实施法律监督和工作监督，是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的重要职权，也是贯穿人大一切工作的主线。加强区级人大及其常委会的立法参与工作，是贴近立法最直接的一项工作。我们必须立足依法治国的高度，恪尽职守，在立法参与的实践中不断积累法律知识，自觉提升法律意识，牢固确立法律信仰，不断提高分析问题和解决问题的能力和水平，成为参与立法的行家里手，最大程度地保障重点法律监督的针对性和实效性。
　　四、进一步完善区级人大参与地方立法工作的思考
　　 1、要充分发挥区级人大常委会参与立法的主导作用。参与立法的工作过程，区级人大常委会既是不可或缺的组织者，也是至关重要的参与者。坚持党的领导是人大常委会履行职责的前提，也是参与立法工作的根本保证。要紧紧围绕党的中心任务统筹谋划立法参与工作，坚持立法参与重大事项向区委报告制度，确保立法参与的正确方向。要根据本地经济发展的需要，结合地方出现的新情况、新问题，特别是结合地域特色，人民群众普遍关注的热点、难点问题作为重要依据，研究提出相关立法项目的意见和建议，为市人大常委会编制地方立法计划提供参考依据。要结合年度工作，将立法参与工作列入重要的议事日程，贯穿于日常工作。要建立完善的调研制度，广泛选择参与对象和途径，有序扩大公民的参与度，确保调研征求意见的广泛性和民主性，增强立法参与针对性和实效性。此外，还应注重立法后跟踪和评估工作，监督相关法规得以及时、正确、不走样地实施。
　　 2、要充分发挥区人大法制委员会的专门机构作用。按照地方组织法的规定，在区级人大层面建立法制委，是全面推进依法治国的时代需要，也是加强法律业务工作的现实需要。在实际工作中，应积极探索围绕立法参与开展工作，切实承担和行使相关职能：一是配合上级人大开展立法调研;二是对上级人大交付征求意见的有关法律法规草案，做好修改意见的征集工作;三是坚持从实际出发，结合区域情况向上级人大提出立法项目建议;四是指导区人大常委会各工作委员会和基层开展立法参与工作。应致力形成立法参与一口受理的工作模式，统筹整体工作，建立和完善相关工作流程，确保立法参与的各项工作有力有效地推进。
　　 3、要充分发挥基层立法联系点的平台作用。参照全国人大和市人大的做法，业已建立黄浦区人大基层立法联系点，是完善公眾参与立法工作机制的新举措。以人大代表所在的街道社区、企事业单位为主体，涉及区域经济、城建、社会等各个领域基层立法联系点，是区人大常委会立法参与工作的需要。联系点要坚持在实践中探索，紧紧围绕市人大常委会的有关立法规划和计划，以及法律法规草案组织征求意见建议，协助区人大及其常委会各专工委开展立法调研和评估等工作。应充分发挥专业优势和特长，使之成为拓宽代表履职渠道和监督方式的抓手;充分延伸工作触角，使之成为传递民声的窗口和建言献策的平台，成为立法参与的参谋和助手。
　　 4、要大力拓宽立法参与的工作渠道和工作面。做好立法参与，应坚持传统和创新相结合，善于找准工作环节，将立法参与贯穿于人大工作的全过程。要紧密结合年度人代会，从代表的议案和代表的意见建议中发现立法线索;通过区人大常委会和主任会议，专题听取情况汇报，分析现状，提出措施;充分运用执法检查、工作视察、工作调研、专题询问等形式，及时发现实施法规中存在的问题。建立加强与各立法相关机关、部门和单位的联系沟通制度，建立聘请各个层面的领导干部、专家学者、基层法律工作者、行业专家等作为顾问，参与地方立法工作的制度;建立地方性法规阶段性实施情况介绍、公开征求意见、组织听证方式等制度，有序扩大社会公众参与立法工作。此外，还应充分运用现代科技手段，包括依托人大网站和微信公众号发布相关信息、开设论坛、建立意见箱等，整合利用碎片化时间，提高实际工作效率。
　　 除此之外，做好区级人大的立法参与工作，必须不断增强人大自身的法律素养。要下大力气加强人大工作者队伍建设，注重在关键岗位上选优配强干部;完善法律知识学习培训制度，切实提高人大干部立法参与的业务水平。要大力加强立法工作的宣传教育。要大力宣传参与立法深远的历史意义与重大的现实意义;积极报道参与立法的工作进程和成果，吸引公众参与讨论，增强公众关注程度，努力形成全社会关心立法和参与立法的整体氛围。
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