整体性治理视域下“互联网+行政审批”的优化路径探索

作者:未知

  摘要:“互联网+行政审批”政府在现代信息革命时代背景下推进政务服务和行政审批制度改革的产物,它是审批服务模式改革,是政府治理模式的新突破,促进了互联网技术与政府公共服务体系的深度融合,构建无缝隙、一体化的行政审批服务,是“互联网+”审批发展的必然要求。天津市进行了以“4个1”:一颗印章审批、一个窗口办结、一个系统促效率、一个大厅全覆盖的“互联网+行政审批”服务模式改革,但未能从根本上克服审批权力部门化、审批责任和利益分散化、审批标准碎片化等障碍因素,整体性治理理论为解决行政审批分散化、碎片化难题提供了有效的分析工具和优化路径。应通过整合目标与手段重塑审批理念、整合治理层级促进组织精简与整合、整合治理功能实现跨部门系统、整合公私部门加强协同治理、实现以互联网技术为基础的整体性政府审批模式,真正为公众提供无缝隙、一体化的审批服务。
  关键词:“互联网+行政审批”;整体性治理;“4个1”;天津
  当前我国行政审批制度改革的重点是在取消和下放行政审批权的基础上对政府职能部门进行重新整合与优化,改变根植于条块分割的传统官僚权力的碎片化审批模式。整体性治理理论作为后新公共管理理论的代表,能为行政审批模式创新提供可借鉴的新思路。在互联网技术的推动下,整体性治理范式能使行政审批适应数字化、网络化的发展趋势,优化行政审批服务流程,打破政府部门割据和政务资源共享壁垒,增强部门间层级间协同治理能力,真正实现让“数据跑路”代替“群众跑腿”。
  一、天津市行政审批服务模式的改革实践
  (一)改革实践与初步成就
  依托行政审批服务网络系统、行政审批服务网上办事大厅、窗口办事系统以及基础信息支撑平台,天津市现已形成“4个1”模式:
  ①一颗印章审批。天津市滨海新区将政府部门分散的216项审批职责整体划转到“行政审批服务局”,启用行政审批专用章,把109个章变为一个章,实行“一枚印章管审批”。
  ②一个窗口办结。将行政审批事项、事权统一集合到一个窗口,采用“一口式”服务模式、“一体化”方式和“一条龙”办理机制,实行流程化、扁平化管理,申请人只需一张申报表、一份承诺书在一天内即可完成审批。
  ③一个系统促效率。天津市打通并集成了市级、区、街乡镇三级政府网络,完成了市中心与58个市级部门的横向联网工作,形成了统一的行政审批服务网络系统,打破了“串联式”审批的业务壁垒,实现了流程再造和标准化运转。
  ④一个大厅全覆盖。天津市连接全市16个区分厅及自贸区网上办事大厅,建立了统一的行政审批服务网上办事大厅,为公民提供在线申报、网上查询、在线咨询与在线投诉等服务功能,使用统一的行政审批申请要件、申请条件、操作流程和标准,使行政审批业务全流程实现网上智慧化办理。
  目前,天津市已建成行政审批服务的基础框架,形成了独具特色的“互联网+行政审批”服务的天津模式,并取得了骄人的成绩。
  (二)改革不足与障碍分析
  1、部门主义审批理念的束缚
  “互联网+行政审批”是一种新型政务服务模式,要求以满足公众服务需求为中心,打破部门信息壁垒、统一审批标准,实现各部门数据库、信息系统、审批平台的有效融合,对审批流程、办理人员、办结时间等信息进行全面公开,这需要各部门摒弃原来以部门为中心的“分散式”行政审批理念。但实质上传统审批理念下的自利动机依旧根深蒂固地影响着政府部门的审批行为,它们一方面担心信息优势地位的丢失,一方面害怕数字化管理将各项业务流程曝露在阳光下使其行政自由裁量权受到限制,因而从思想和心理层面抵触“互联网+行政审批”的建设。
  2、分散化组织结构与碎片化功能结构的障碍
  长期以来,我国实行“条块分割”的传统官僚管理体制,条块分割的权力体系使得行政审批权纵横交错,权力交叉与冲突严重,体现为审批机构的分散化、审批价值和利益的分散化、审批责任的分散化、审批标准重复冲突以及服务功能的碎片化。目前,在政府实践中仍然存在行政审批部门机构臃肿、审批事项繁多、部门职能交叉重复、审批流程不规范、管理不顺等情况。
  3、网络系统与平台建设集成较弱的障碍
  天津实虽然目前已建成统一的行政审批网络系统和基础信息支撑平台,但仍存在服务网络系统覆盖不全面、网上可审批事项比例较少等问题,网络系统建设集成性较低,还有较大比例的行政审批事项未能全部实现网上在线办理,“互联网+行政审批”技术优势难以得到充分发挥。
  4、激励机制等配套支撑体系不足的障碍
  “互联网+行政审批”的纵深推进需要政策法规、技术标准、激励文化机制等一系列配套支撑体系作为制度保障。整体而言,我国“互联网+行政审批”的激励政策和配套措施不足,明显滞后于信息技术发展。
  综上所述,當前我国“互联网+行政审批”服务模式还存在网上审批效能较低、审批部门信息共享困难、业务流程和标准体系冲突等问题,碎片化、分散化审批的弊端仍然凸显。对此,结合改革实践,进一步探索“互联网+行政审批”服务优化路径,实现为社会公众提供无缝连接的一体化审批服务迫在眉睫。
  二、整体性治理:“互联网+行政审批”的优化路径
  (一)整合目标与手段:塑造以公民需求为中心的价值理性
  首先,要对各部门审批目标进行整合,消除审批部门之间的目标冲突,将公民、纳税人、消费者三者的需求纳入目标体系,不仅要满足公民一般性公共服务需要,还要满足不同群体的差异性需要;其次,以公民需求为中心在整体上整合和优化目标,行政审批必须以相对人满意为目标,为公民提供“我需要为公众做什么”而非“我需要公众做什么”的审批服务是宗旨和使命所在;最后,基于以公民需求为中心的目标配置相应的审批服务手段,以申请人为导向,调整行政审批的组织设计、运作模式和业务流程,集成各种网络平台收集公众需求,精准把握公众偏好,提高个性化审批服务。   (二)整合治理层级:促进以机构调整为依托的层级精简与整合
  治理层级整合是整体性治理的重要内容,本质上是对政府权责体系的重新整合,涉及到组织机构的调整。只有整合型政府组织结构才能打破传统官僚制职能部门化所导致的碎片化现象,要在整合目标与手段的基础上进行组织结构设计,尤其要通过纵向放权实现治理层级的精简与整合。“中央-省-市/县”三级政府层级是减少审批成本和提升审批效率的较为理想的政府层级模式,应在整体上实现宏观决策权和微观管理权下移,尤其要调整市级政府的管理权限和范围,将权力下放给县级政府,弱化中间层政府的权限,同时要明确放权的权力边界,在顶层设计上对审批权下放的原则以及下放后的绩效监督做出明确的规定。
  (三)整合治理功能:推动以全程优化为核心的功能整合与协同
  治理功能整合是指政府内部不同部门间或不同功能性质的机构间的合作,即对职能相近的部门组织和功能进行整合,实现跨部门协同,解决职能交叉、政出多门、重复审批的问题。建立跨部门协同机制要对业务流程要素进行全面分析,然后按照一体化运作和无缝隙服务的要求进行业务重构与整合,打破审批部门间的壁垒,实现由碎片化审批业务到整体贯通的业务流程的转变。从目前的政府实践来看,设立“行政审批服务局”是比较有效的措施,它不仅仅实现了审批部门物理上的集中,更达成了行政审批权的集中,通过职能划转、整合,变多部门审批为一个部门审批,变“体外循环”为“体内循环”,形成了部门间相互协调的运行机制,真正实现了跨部门协同。
  (四)整合公私部门:加强以协同治理为目标的公私整合与合作
  公私部门整合也是整合性治理的核心内容之一,它强调政府组织与非政府组织、私人部门(企业)之间的整合与合作,以构建政府、市场与社会三者协同治理局面。在“互联网+”时代背景下,信息技术的发展和网络平台的搭建为实现协同治理创造了条件,就“互联网+行政审批”而言,尤其在服务平台的开发、建设和运营上,政府组织与社会组织、企业等机构的合作愈来愈普遍。一方面,
  在审批服务平台的开发建设上,积极运用“外包”的公私共建方式,实现政府部门与开发企业的合作,采用竞争招标的方式选择合适的企业进行开发建设,利用其技术优势和市场优势;同时,受基本目标和运作机制差异的影响,政府在外包过程中还需对开发企业进行全过程管理和监督,避免目标异化,保障公共利益的实现。另一方面,在审批服务平台的运营上,目前纳入网上审批的事项主要由政府审批部门主管,但也存在不少由中介组织或非政府组织承接的审批事项,要将这些事项均纳入审批服务绩效评估体系,并进行全过程信息公开,实现政府和公民对第三方机构的共同监督。
  三、结语
  当前,天津市已建成“4个1”行政审批服务的基本框架,形成了“互联网+行政审批”服务的天津模式,但还面临网络服务系统覆盖不全、网上可申报审批事项不足、网上审批使用率较低等改革不足,这主要归咎于网上审批工作中的“审批权力部门化、审批责任和利益分散化、审批标准碎片化”等碎片化难题的桎梏,因此如何重塑审批理念、冲破固化的部门利益障碍、推进我国“互联网+行政审批”的整体化改革是十分重要的理论和实践问题。
  本文将整体性治理理论作为理论分析工具,从整体性治理视域出发,依据协调和整合的思想,从治理理念、治理层级、治理功能、公私部门以及信息系统的整合这五大方面探索我国“互联网+行政审批”的优化路径,降低政府内部沟通和政府与公民之间的沟通成本,摆脱行政审批分散化、碎片化的困境,实现行政审批服务工具理性和价值理性的完美结合,真正做到以公众服务需求为导向、以信息技术为手段,为公众提供无缝隙、一体化的行政审批服务,适应网络化、数字化趋势,实现让“数据跑路”代替“群众跑腿”。
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  作者简介:
  肖景熙,女,土家族,籍貫湖北,四川大学公共管理学院,硕士研究生,行政管理,研究方向:电子政务与城市治理。
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