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高校大宗物资采购问题及对策初探

作者:未知

  [摘           要]  在对不同类别、不同规模高校的大宗物资采购现状进行调查分析的基础上,就高校大宗物资采购中采购方式、内部管理制度、操作程序和工作流程等方面存在的漏洞进行剖析,拟寻找解决这些问题的途径和方法,为防范高校大宗物资采购工作中出现职务犯罪、保障高校健康发展和采购工作规范开展、避免经济损失,为加强和改进高校大宗物资采购监督管理工作提供参考依据。
  [关    键   词]  大宗采购;制度;监督
  [中图分类号]  G647                   [文献标志码]  A                      [文章编号]  2096-0603(2019)05-0001-03
   近年来,随着我国高等教育事业的快速发展,高校的硬件建设成为近年来我国经济建设的一个热点,物资采购的投资也相应迅猛增加,大量的物资设备采购规模给高校的有关职能部门带来了巨大的风险和压力。高校大宗物资采购是高校廉政建设的一个重要领域,加强高校大宗物资采购的内部管理制度建设、完善大宗物资采购过程的监督制约机制,是高校廉政建设系统工程中的重要环节。如何进一步建立健全更加科学、更加严密、更加有效的监督管理体系,已成为当前高校纪检监察部门在监督大宗物资采购过程中需要认真探讨研究的重要课题。
   本文通过对重庆地区不同类别高校大宗物资采购监督管理现状进行调查研究,针对大宗物资采购中内部管理制度、操作程序和工作流程等方面存在的问题进行剖析,探寻解决这些问题的途径和方法,为进一步建立健全更加有效的高校内部监督管理制度体系提供参考依据,为高校纪检监察部门监督大宗物资采购提供科学合理的、具有可操作性的建议和措施,对加强高校廉政建设、防范职务犯罪、保障资金安全、保障干部安全具有十分重要的意义。
   一、高校大宗物资采购状况
   (一)高校大宗物资采购的管理依据
   高校采购依据的法规是1999年我国人大通过的《中华人民共和国招标投标法》以及同年财政部颁布的《政府采购暂行办法》和2002年“人大”通过的《中华人民共和国政府采购法》。这些法律中明确规定了“各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体使用财政性资金办理”的采购,都要执行政府采购法。高校作为公共事业单位,其经费来源主要是政府拨款,因此,其教学、科研、基本建设、行政办公等所需的物资采购,就必须严格执行国家政府采购法。目前,重庆的高校基本都是在政府采购的框架下进行大宗物资集中采购。
   (二)高校大宗物资采购的主要方式
   《政府采购暂行办法》规定,政府采购主要采取五种方式:公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价采购。重庆各个高校在此框架下,根据自身不同的特点,建立了具有特色但又基本符合政府采购的采购方式。据对抽样选取的重庆24所各类高校的调查了解,其采购的方式主要采用公开招标采购、续标采购、竞争性谈判采购等几种采购方式。采购项目主要涵盖基建建设、教学设备、实验器材和图书资料等大宗物资设备。目前重庆高校在大宗物资采购过程中,通过公开招标采购的物资占总采购物资的比例约为80%左右,可见公开招标采购是整个五种采购方式中最常用的主要方式。
   (三)高校大宗物资采购的监管模式
   据調查了解,重庆的各类高校对大宗物资采购的监管模式大同小异,主要有以下两种情况。
   一方面,设立有大宗物资采购监督工作领导小组,由领导小组组织协调监督工作。据调查了解,约占80%的学校建立了以校纪委书记为组长,纪检、监察、审计、国资、财务、工会及相关职能部门负责人为成员的大宗物资采购监督工作领导小组。约占12%的学校建立了以党委书记或校长为组长,纪委书记和分管相关大宗物资采购工作的校级领导为副组长,纪检、监察、审计、国资、财务、工会及相关职能部门负责人为成员的大宗物资采购监督工作领导小组。大宗物资采购监督工作的日常事务由监察处牵头负责,并向领导小组报告工作。另一方面,未设立大宗物资采购监督工作领导小组,监督工作由相关职能部门按其职责分工分别实施。据调查了解,约占8%的学校没有设立大宗物资采购监督工作领导小组,学校的采购中心负责主持大宗物资采购工作,邀请纪检、监察、审计、工会等相关职能部门参与监督大宗物资采购招投标过程。
   (四)高校大宗物资采购的监管现状
   1.招投标监督工作日渐重视
   高校在大宗物资采购过程中,使用招投标采购方式日益频繁,近年来,在高校的大宗物资采购中违纪违法案件也时有发生,为了确保质量安全、资金安全、干部安全,各高校对加强招投标的过程监督的认识日益深刻,其重视程度也逐步加强。因此,很多高校建立了招投标工作监督机构,制定了相关监督管理制度,赋予了监督机构相应的监督权力和责任,并且,重大的招投标项目基本上都纳入了“三重一大”制度管理,事前提交学校党政会议集体研究讨论,坚持实行民主决策。
   2.招投标组织机构和监督体系基本建立
   为了加强对大宗物资采购招投标工作的过程监督,绝大部分高校建立了以纪检、监察、审计、财务、国资、教职工代表为监督主体的招投标监督网络体系,上述各个职能部门既按照各自分工各司其职,又加强沟通协调,密切配合形成合力,齐心协力对大宗物资采购招投标工作的标的预算、最高限价、信息发布、开标评标、合同谈判、项目验收、货款支付等关键环节开展全过程监督。    3.招投标制度和监督制度基本形成
   绝大部分高校高度重视大宗物资采购招投标工作的制度建设,根据国家的法律法规,结合高校自身的实际情况制定了一系列规章制度。这些制度一般分为三大类,一是总纲性的,如《招投标管理和监督办法》《采购规程》等。二是分类性的,如将基建工程与物资采购、教材图书采购分开。三是专门针对规范招投标行为和监督行为的,如《招投标工作纪律》《采购工作纪律》等。
   二、高校大宗物资采购过程中存在的主要问题
   (一)缺少操作性较强的过程监督实施细则,监督工作难免处于被动地位
   目前,由于没有统一规范的操作性较强的大宗物资采购招投标过程监督实施细则,常常使监督人员处于比较被动的地位,若要想主动开展监督,但却不知从何下手,有时监督工作难免流于形式。《中华人民共和国招标投标法》第七条规定:“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督,依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分,由国务院规定。”这一条只是对招投标活动的监督作了原则上的规定。具体到各高校,许多高校都没有制定出规范的操作性较强的大宗物资采购监督工作实施细则,只是在某些相关文件中作了一些原则性的规定,或者只是规定对招投标过程的某个环节的监督,缺少对整个招投标过程全盘覆盖、环环相扣、细致严密的监督工作细则。
   (二)过程介入不够深入,一些重要环节监督权力被虚化、弱化
   在高校大宗物资采购招投标过程监督中,由于介入时间和介入程度不同,监督的力度和成效也不一样。从介入时间上来看,当一项招投标活动的信息从主持招投标的职能部门传递到相关监督部门时,该项招投标活动已经开始进行,实践中通常出现采购项目的前期论证、标的预算、最高限价制定、投标人的条件设置等重要环节监督没有完全跟上,往往是到了评标阶段监督人员才真正开始介入监督。从介入程度上来看,有些高校大宗物资采购招投标活动的前期和后期工作,如招投标信息的发布、招标文件的编制、评标人员的组成、合同的签订以及合同的履行、项目验收等全部由负责招投标工作的职能部门一手操办,只是在开标、评标阶段才通知相关监督部门的人员参与。由于监督部门对招投标过程介入不够深以及在一些重要环节上没有完全到位履行监督权,使得监督工作在招投标活动中的监督权力被虚化、弱化。
   (三)评标专家专业不对口,一些专业性较强的采购项目评标组很容易被导向
   评标是招投标工作最关键的环节,不仅要有一个公平、公正、公开、可监控和操作性较强的评标方法,而且还要有一个专业涵盖面较广泛的评标专家库。由于各高校类别不同、规模不一,不同类别的高校之间横向联系不多,因此,大部分高校的评标专家库的建立都局限于本校的专家,对一些涉及到招标学校没有相关专家的大宗物资采购招投标项目,要选择专业完全对口的评标专家往往难以实现。许多高校的评标组实际是由负责组织招投标的部门、用户单位和相关职能部门(如资产、财务、审计)等组成,纪检监察部门参与监督。在这种情况下,一些专业性较强的采购项目就只有用户部门才更加熟悉了解,评标组很容易被导向,监督也难以充分发挥作用。
   (四)前期工作以及后期管理没有得到应有的重视,成为监督工作的薄弱环节
   长期以来,高校大宗物资采购招投标客观上存在轻视前期工作,忽视后期管理,往往只重视开标、评标环节,没有完全做到严把招投标的事前、事中、事后三道关口,缺乏对大宗物资采购全过程有效监督的手段和力度。高校大宗物资采购招投标之前的市场调研论证,基本上都是由用户单位独自进行。大宗物资采购项目开标后,紧接着的相关事项及后期管理(如合同签定、合同量与招投标量是否一致、招投标后合同内容变更的再认定与评审、合同解释、合同履行等方面),基本上也是由用户单位或负责采购招投标的职能部门自行完成。由于受时间、人力所限,其他相关职能部门,包括监督部门难以做到全过程完全介入,实际上前期工作以及后期管理都没有得到应有的重视和严格的监督,成为监督工作的薄弱环节。
   三、解决高校大宗物资采购问题的对策
   (一)完善法律法规,推动高校大宗物资采购制度化进程
   全国性的相关法律法规是高校制定大宗物资采购制度的依据和保障。目前,我国涉及大宗物资采购的相关法律法规出台较少,一定程度上影响和制约了大宗物资采购的制度化推进。因此,建议政府相关职能部门研究并借鉴国外先进经验,出台相应的法律法规。如韩国在采购招标工作方面制定了《招标采购细则法》《供货商或制造商的登记程序与资格的规定》《标底制定的程序与方法》的法规细则以及《投标商资格管理》等一些特殊规定,这都值得我们借鉴。通过法律法规的进一步完善,不断推动高校大宗物资采购制度化、科学化进程,确保以法规的形式明確高校大宗物资采购的范围;以法规的形式确定高校大宗物资采购的方式;以法规的形式合理配置监管权;以法规的形式完善奖惩机制。
   (二)完善规章制度,确保高校大宗物资采购规范化运行
   制度的约束具有客观性和可操作性,最能摒弃人为因素可能带来的负面影响。因此,加强制度建设,针对大宗物资采购中容易滋生不正之风的薄弱环节,建立完善相关管理制度和操作实施细则,是规范大宗物资采购操作行为,防范不正之风的治本之策。(1)完善制度保障机制。应着眼于大宗物资采购的全过程,制定大宗物资采购招投标管理办法、合同管理办法、质量管理办法等大宗物资采购内部控制体系,特别是要健全集中采购制度、招投标制度、采购计划审核制度、监督检查制度、价格控制及职能分工控制制度、有限授权和信息共享制度等制度,确保大宗物资采购各项工作严格在制度约束下规范运行和操作。(2)瞄准权力与利益紧密相连的关键点,建立健全财务、资产、基建、图书等与大宗物资采购密切相关的重点领域和关键环节的管理制度。(3)根据各类高校自身特点,制定大宗物资采购招投标实施细则,细化工作流程,明确操作规范,确保大宗物资采购工作有章可循,依规操作。    (三)健全保障机制,强化高校大宗物资采购民主决策意识
   (1)完善组织保障机制。各高校应加强和完善大宗物资采购领导小组和专职机构建设,领导小组以学校相关工作分管领导为组长,成员应包括监察、审计、国资、财务、工会、用户等相关职能部门负责人,大宗物资采购领导小组负责采购方案的审核和决策,对大宗物资采购活动进行监督和指导。同时,设立专职采购工作机构,负责大宗物资采购工作的具体实施。(2)坚持高校领导班子民主决策机制,凡是涉及重要的大宗物资采购项目安排、需要动用大额度资金的大宗物资采购,都必须严格执行“三重一大”制度,切实做到科学论证、集体研究、民主决策。
   (四)建立横向联系,加强高校大宗物资采购队伍建设
   (1)加强评标专家队伍建设,进一步加强不同类别高校之间的横向交流和联系,在专业人才方面互通有无,取长补短,共享专家资源,不断充实和完善评标专家库,确保专业性较强的大宗物资采购招投标项目能够做到评标专家专业对口,使评标结论更加专业、更加准确、更加客观公正。(2)加强专职监督队伍建设,特别是高校纪检监察部门作为监督执纪的职能机构,其干部队伍建设应充分考虑学校事业发展的新要求,在人员配置方面力求文理兼顾,尽量选拔不同类别、不同专业的人员进入监督队伍,同时,加强思想政治教育和业务培训,不断丰富并提升监督工作人员的知识面和履职能力,切实担当起监督工作重任,为高校大宗物资采购工作的健康、顺利进行提供支持和保障。
   (五)落实职能职责,强化高校大宗物资采购全过程监督
   进一步强化监督制约机制,建立和完善各相关职能部门之间既相互配合又相互监督的工作运行机制和监督制衡机制,落实与大宗物资采购工作过程相关的职能部门的职能职责,充分发挥不同职能部门之间相互制约的作用,坚持监督关口前移,强化全过程监督,是加强高校大宗物资采购管理,防范出现不正之风和腐败问题的有效措施。(1)建立健全科学、规范的监督管理体系,落实大宗物资采购项目用户、资产、财务、审计、监察等部門责任制,规范各职能部门的履职行为,使各部门之间形成有效的相互监督制约机制。(2)实施全程化监督。以强化程序监督为重点,突出重点环节和部位,对相关职能部门及领导干部公共权力的运用进行全方位、全过程监督,防止决策失误、权力失控和行为失察。(3)加大责任追究力度。根据相关职能部门的职责分工,明确大宗物资采购工作中相关责任主体和责任范围,一旦发生失职渎职、违纪违规行为,必须依纪依规严肃追责问责。
   (六)畅通信息渠道,掌握高校大宗物资采购主动权
   建立和完善大宗物资采购价格信息保障机制。(1)应畅通高校内部管理信息渠道,突出价格信息调研作用,广泛收集大宗物资采购项目的质量、价格等市场信息,及时研究物资价格的走势,合理确定物资的采购批量和采购时机,尽力避免高价时期采购。(2)应建立起与外部市场相通的信息网络,使高校内部大宗物资采购信息网络与外部市场信息有机衔接,公开共享供应与需求信息、供应商与产品信息、价格与质量信息等,使高校在大宗物资采购过程中具有更多的谈判话语权和主动权。
   (七)健全考评机制,促进高校大宗物资采购质量效率提升
   各高校物资采购职能部门和国资监管部门,应将大宗物资采购管理工作作为部门领导班子考核、职工绩效考核和落实党风廉政建设责任制的重要内容之一。通过建立相关业务绩效测评和责任考评机制,将大宗物资采购工作质量和效率作为实绩评定和人员奖惩的重要依据。对考核结果优良,完成采购任务质量较高或降低采购成本的部门及工作人员进行表彰奖励;对不按规定程序进行采购,经查证存在违纪违规行为的部门及工作人员,按照相关纪律和规定视不同情节给予相应惩罚。通过考核评定,奖勤罚懒,激励相关职能部门及工作人员的积极性,促进高校大宗物资采购工作质量和效率不断提升。
   参考文献:
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  编辑 张 慧
论文来源:《现代职业教育·中职中专》 2019年2期
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