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地方政府创新之变

作者:未知

  “创新的核心是解决问题,即便加强顶层设计,地方仍然有许多需要解决的问题,这就倒逼创新。”
  “创新是为了解决问题,不要为创新而创新”
  《决策》:中国改革开放一大成功秘诀是地方政府的创新和探索,但是当前地方创新似乎有些动力不足、意愿下降等现象,对于这个问题,您是怎么看的?
  朱旭峰:首先要将“创新”界定清楚,其实很多人对地方政府“创新”有点望文生义,他们认为创新就是政策的原创,其实,严格意义上来讲,并不存在真正原创的政策,即使在中国是首创,也能找到在国外的已有案例。但是,中国地方政府创新有一个特点:地方官员希望在一定范围内争当首创者,有“知识产权”的意味,例如某某模式、某某样本等,这是为了吸引上级领导注意。
  在这样的大环境下,地方创新出现了“墙内开花墙外香”的现象。因为地方政府之间存在竞争关系,在一个省内,某城市搞了一个创新,周边城市反而不学,按理说,周边城市最应该学也最适合学,因为市情都差不多,但恰恰不是这样。由于省内城市的竞争关系,即使是很好的创新,别的城市也不愿意学,来学的反而是没有竞争关系的省外城市。举个例子,温岭的参与式预算是很成功的地方创新,但是目前仍然局限在温岭,浙江省内没有城市去推广复制,恰恰在省外,有不少地方去学。
  创新不是政绩本身,创新本身不是目的,创新的目的是为了解决问题,不要为了创新而创新,为了搞一个头衔,明明有很好的经验偏不学,非要另搞一套,这样就让地方创新进入了误区。归根结底,还是要以解决问题为导向,而不是为创新而创新。
  褚建勋:“创新”这个词当今我们赋予了很多褒义,实际上创新是一个中性词,因为创新既有成功,也会有失败,会有各种各样的风险。从风险角度来看,地方政府官员往往有顾虑,不会有那么大的积极性去推动创新,这是可以理解的。但是我们仍然可喜地发现,地方政府创新如雨后春笋。在越来越强调顶层设计的今天,地方政府创新更是呼声很高,因为创新的本源是为了解决问题,而且能解决问题。
  从调研的许多案例中我们会发现,很多地方政府创新的做法,针对的正是日常迫切需要解决的问题。为了解决问题,地方官员会去思考如何在现有的制度框架下,去做适度的创新。例如合肥市包河区的方兴社区,作为省委省政府所在地,同时也是三万多回迁户的聚集地,作为新建的社区面临人手编制短缺、治安形势严峻等客观问题,所以方兴社区首创的让城管、公安、工商执法等集中办公、统一考核的“大综管”模式具有很强的创新意义。创新一定要在现有的框架下,创新的思路如果太跳跃、太超前的话,在操作层面就很难实现。所以我很强调的一点,是在现有的框架下做一些适度的创新。
  创新要兼顾效益和稳定,不能盲目追求创新,而破坏了现有框架的稳定性,哪怕将来是一个非常好、非常理想化的政策和制度。地方政府必须要考虑从现有的问题出发,到要达到的目的之间,如何选择一个可行的路径,如何去一步步稳妥走好,这个很关键。
  “顶层设计加强之后,地方创新并没有减少”
  《决策》:近年来,在加强顶层设计的大环境下,地方创新空间是否在收窄?
  褚建勋:很多人认为地方创新空间和意愿在下降,地方创新空间收窄了,我不这样认为。我认为创新是需要做顶层设计的,地方不能怎么想就怎么做,自己认为是新的就去做。实际上,地方政府有很多方面可以作为,很多政策细节和施政环节都有很大的创新提升的空间,关键看你怎么去做。
  我调研跑了很多地方,一个很强烈的感受是,地方政府的创新意识普遍都比较强。创新的理念已经深入人心,遇到的很多当地各级官员都在思考如何创新。调研中,一线的基层政府,从宣传展板到总结材料,大家对创新都很重视。总体感觉是,无论是基层干部,还是更高层级的官员,都有强烈的创新意识,都能下意识地以创新的标杆去反思自己做得好不好,形成了很好的创新意识和创新文化。這是非常可喜的,这对今后的地方政府创新以及创新的可持续,都是极为有利的。
  朱旭峰:顶层设计加强之后,地方创新确实谨慎了许多,但不能说没有创新或者创新减少了。在既强调顶层设计,又要解决问题的情况下,很多地方开始有自己的探索。例如有些地方,明明有很好的、也可行的创新想法,但是它先不做,而是把创新的想法和设计往上报,等上级批了再做。这就解决了很多问题,第一,这个创新的“知识产权”还是该地的;第二,该地官员也会获得上级的认可;第三,不会有人说你与上级不一致,因为上级同意了。
  另外,创新的核心是解决问题,即便加强顶层设计,地方仍然有许多需要解决的问题,这就倒逼创新。比如说,“最多跑一次”,关键是确实能解决问题,能提高效率,能优化营商环境,类似的创新根本上是为了解决问题,而不是为了花哨、赚名声。
  面对“红线”,地方如何更好的创新
  《决策》:当前环境下,地方政府创新如何才能做到讲政治、取得实效、并可持续?
  朱旭峰:实事求是的说,当前地方创新面临一些“红线”,但是红线在哪里,地方官员会去研判、去规避,会分析哪些地方是不能动的,哪些地方是可以突破的。对于地方来说,是为了解决问题搞创新的,那么,下面的关键就是,如何去推动创新。
  首先,地方领导的知识面至关重要。创新是需要向外面学习的,官员需要多了解外面的情况,同样一件事情别人是怎么做的。其次,地方官员要有承担风险的勇气,因为创新可能会失败。第三,要解决、“搞定”创新带来的阻力。所以,地方创新本身是不是原创关系不大,地方要真正推动一件事情,机制和流程都差不多。很重要的一点,是有没有实施创新的资源,以及克服这些阻力的能力。这种调动资源的能力,可以是体制内也可以是体制外,因为很多创新其实是需要钱,需要财力支持的,其次则是地方官员的知识储备,这背后其实也跟财力有关,有财力,能力强、素质高的官员才会更有意愿创新。
  褚建勋:当前,建议地方创新可以采取备案“守正创新”的形式:做得好,上级继续支持;做得不好,上下级一起去纠错去完善,这就需要有地方创新的容错机制,这样的机制会鼓励一线官员去创新。
  地方创新很重要的一点,是在把握大原则的前提下,让更多的一线官员和普通民众参与进来。“没有调查就没有发言权”,这些人在一线,他们掌握的信息和调查比较深入,知道什么样的方法能解决问题。
  在地方创新中,各级领导很重要的一件事情,是及时、准确、多渠道地获取各种各样的信息,这些信息的综合判断,才是地方政府创新如何把流程理顺的关键点。如果信息环节都出问题的话,整个创新的路径就不可能畅通。
  地方创新关键是官员的领导力,但是现在的官员太忙了,忙得到了没有时间去思考的程度,党校和一些培训班的形式固然很好,但还是不够。地方官员需要兼听多方一线反馈,需要长期稳定的幕僚智库,需要新思维、新知识、新信息,这就是学院派和智库等第三方的价值。
  因此,我期待地方政府更多地与学院派、智库等第三方结合起来,第三方是有独立判断的,利益无关方的一些判断和建议,如果能纳入地方创新,效果可能会更好。比如浙江的“最多跑一次”理念,就是专家学者给地方政府做诊断的时候,凝练出来的;“铜陵模式”,也是专家学者结合铜陵市的一系列社区治理创新模式上的经验总结,值得地方政府思考借鉴。
论文来源:《决策》 2019年1期
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