如何采用PPP模式运作区域性生态保护扶贫类项目
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摘要：本文分析了区域性生态保护扶贫项目采用PPP模式运作的可行性，归纳了此类项目的特点和难点，提出了采用PPP模式运作的一些措施。
关键词：PPP模式;区域性生态保护扶贫项目
中图分类号：F323.8;X321
文献标识码：A
文章编号：1674—3024（2019）06—0136—02
引言
精准扶贫、环境治理是我国现阶段的国策，也是2018年政府工作报告提出的三大攻坚战战略的重要组成部分，国务院“十三五“扶贫攻坚规划将生态保护扶贫作为重要手段之一，同时也提出推广政府与社会资本合作等模式，充分发挥竞争机制对提高扶贫资金使用效率的作用。但如何运用PPP模式规范实施生态保护扶贫项目，特别是区域性整体打包实施的生态保护扶贫任务在理论与实践中较少触及，本文以第三方咨询机构角度分析此类项目运用PPP模式的可行性、难点、重点，尝试提出解决问题的方法，旨在提出思路，开阔思维，更好地服务精准扶贫和PPP事业。
1 问题的由来
采用PPP模式实施扶贫项目并不是新课题，但区域性整体打包实施的生态扶贫PPP项目还是一个空白，截至2018年5月25日，财政部政府与社会资本合作中心管理库中以“扶贫+PPP”为关键字进行简单搜索，可以查询到36个项目，其中处于准备阶段的有9个项目，处于采购阶段的有15个项目，处于执行阶段的有12个项目，领域涉及林业、产业园区、光伏、农业、交通、水利、养老、医疗、旅游、教育等行业。
从搜索结果来分析，项目多以市县级行政区域内基础设施类、产业类项目为主，类型单一，盈利点较明确，没有较高层级行政区域统一打包类生态扶贫项目。从万方数据知识服务平台检索结果来看，截至2018年5月25日，作者以“扶贫+PPP”为关键字搜索，共搜索到42篇相关论文，其中高度相关论文有36篇。专家学者关注的问题主要有“PPP模式助力精准脱贫”、“PPP扶贫模式研究”、“PPP模式”在精准扶贫工程中的应用研究——基于捆绑式开发的视角，基于PPP模式的精準扶贫运行机制研究，PPP模式在我国扶贫工作中的适用性分析与前景等，汤晓龙以湛江市为例，提出加快PPP探索创新精准扶贫示范模式，王远明等从“互联网+”与PPP模式结合的角度分析水利精准扶贫模式，国内尚无专家学者对区域性整体打包实施的生态保护扶贫项目进行研究分析。但实践当中，以省级行政区域或某一地级市行政区域内所有项目区进行区域性整体打包实施的生态保护扶贫项目是合理和必要的。生态保护扶贫项目内容涵盖林业、农业、水利等长期以来财政拨款扶持的行业（特别是在经济相对落后、生态相对脆弱的地区），中央、省级财政每年拨付专项资金补助、扶持，具有显著的公益性、无偿性，管理以行业垂直管理为主，计划经济色彩浓厚，通常以年度或阶段性区域性任务下达，有明确的目标和考核要求，适宜主管部门统一部署、监督管理。以整体打包形式实施符合农林水利生态保护行业长期以来形成的行业管理模式和运作方式的内在需求。同时，项目实施区多为贫困地区，财力有限，扶贫资金体量有限，筹集渠道过于单一，拆解为具体子项目规模体量较小，点多面广，又面临与农村集体经济组织甚至分散农户打交道，实施难度相对较大，整体打包运作可以形成规模效应，省、市、县各级政府财政共担，有效补偿生态保护扶贫项目盈利性较差，单个子项目规模小的不足。
2 区域性生态保护扶贫项目的特点
笔者通过大量搜集，认真研读政策、案例、论文、报道，分析提炼了区域性生态保护扶贫项目的一些特点。
（1） 扶贫是政治任务，扶贫对象精准化，以完成扶贫攻坚为目的，这是此类项目的实施主旨、出发点和落脚点。必须在党中央、国务院和项目所在省份扶贫攻坚政策框架内规范实施。
（2） 产权归属于原土地承包权拥有者或林权拥有者，必须经过确权，保障拥有者合法权益。相对于传统基础设施建设项目土地性质明确而言，此类项目土地或林权归属情况非常复杂，可能出现国有、集体、农户等多种情况，同一块地同时存在多种性质的权属，甚至出现没有明确归属的插花地。即使引进社会资本，项目公司也并不具备项目实施形成资产的占有权。因此无法从项目获得直接经济效益。
（3） 项目通常包括多种性质的工程或任务。以林业生态扶贫类项目为例，项目可能包括防护林、天然林保护、生态公益林建设、储备林建设、退耕还林还草、经济林提质增效等多种类型工程，性质涵盖基本建设、财政补贴、技术服务项目，实施要求、项目产出、技术规程完全不同。
（4） 资金体量大，资金来源渠道多样，以各级政府财政专项资金为主，但也存在资金缺口，需要多渠道筹集。不同渠道的资金有不同的使用、监管、绩效考核要求。
（5） 主体多元化，此类项目涉及多类主体，如省、市、县、乡各级政府，财政、扶贫、林业、农业、国土、发改等多个主管部门，实施过程中有设计、质量监督、监理、技术服务、咨询机构等多方参与，贫困区受众可能以群众个体、集体经济组织等形式参与，如引入社会资本，还包括投资人、金融机构等利益主体。
（6） 项目区通常地域广泛，气候、生态、土壤等条件差别较大，不能用静态、单一的模式开展工作。
3 实施此类项目的思路
根据以上梳理，笔者提出实施此类项目的参考思路如下：
3.1 原则
（1） 坚守扶贫公益目的
（2） 确保资金安全
（3） 提升运作效率
（4） 绩效考核按效付费
3.2 具体措施
（1） 聘请专业咨询机构开展项目前期论证入库工作 政府授权实施机构，实施机构择优选择咨询公司对项目进行整体策划，开展前期工作，按照规范程序开展PPP识别论证、两评一案工作，完成项目人库工作。
（2） 政府统一认识，明确职责分工
政府决策以PPP模式实施本项目后，以正式文件下发相关部门，统一认识，明确分工。建议政府设立由政府分管领导、行业主管部门、财政、发改等部门组成的项目监管服务议事机构，形成合力，提高项目相关手续流程办理效率，加强项目运行监管，更好地指导、服务项目，保证项目平稳高效运行。
（3） 坚决贯彻扶贫相关政策
政府在项目实施方案、招标文件、合同文本中应明确提出项目扶贫措施和要求，如要求将造林任务全部下达至造林合作社。
（4） 择优选择、充分授权：
社会投资人选择标准应至少包括资金实力、投融资能力、扶贫项目实施能力、组织管理能力等。通过竞争性程序择优选择有实力的社会投资人，社会投资人可独资，也可与政府授权出資代表共同组建项目公司，政府将项目的缺口部分资金投融资、建设、运营管护权授予项目公司，由项目公司在项目全生命周期内统一管理项目整体建设、运营管护。
（5） 专款专用，确保安全：
PPP模式不改变项目的扶贫属性、公益属性，必须确保财政资金安全使用，不同性质资金通过不同渠道下达，财政专项扶贫资金性质不改变，资金下达渠道不改变，专项资金的绩效考核不动摇。财政资金通过传统财政支付渠道下达，项目PPP模式投资部分通过项目公司渠道下达，严格按照规划、可研批复的补助标准和建设标准投人项目，使项目区贫困群众实实在在地获得造林劳务收人、生态补偿费用、养护劳务费用。确保群众有收人，生态得改善，项目可持续发展。
（6） 加强监督管理、绩效考核，按效付费
PPP模式运作下，政府职能由直接进行建设管理转变为服务、监管，由于此类项目的性质和影响，政府仍然需要在很多环节深度参与，如项目配套财政补助资金下达、开展扶贫工作等。财政部门会同相关主管部门共同对项目实施进行监管，确保扶贫效果、资金使用安全，项目进入运营期后，对项目进行绩效考核，按效付费。
4 结论
以PPP模式整体打包运作区域性生态保护扶贫项目是一项新的课题，在理论和实践中面临很多不确定因素，需要政府审慎对待，专题研讨，就是否整体打包运作、是否适宜采用PPP模式，以及PPP模式运作中的细节和问题进行深入研究，以保证扶贫攻坚任务如期完成，PPP项目稳健运行。
参考文献：
[1]《PPP模式在精准扶贫工程中的应用研究——基于捆绑式开发的视角》陈梦龙尹贻林建筑经济2017年7期.
[2]《基于PPP模式的精准扶贫运行机制研究》——苏海红王松江段淑芬项目管理技术2017年10期.
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