京津冀协同立法:立法技术、机制构建与模式创新

作者:未知

  摘 要:京津冀协同发展战略的深入推进.应逐渐从政策引导转向立法规范。经京津冀三地人大及常委会的共同努力,现已初步形成了“三地人大常委会联席会议研究、各人大常委会主任会议批准”的协同立法模式,建立了比较系统的协同立法机制和程序.并制定了关于协同立法的法规文件和实施了一批协同立法项目,取得了历史性突破和阶段性进展。同时,也面临着诸如对“协同”的认识差异、重点领域立法尚待突破、立法项目来源比较单一、缺乏刚性约束机制以及区域协同立法的质量提升与数量控制等问题,建议从三地的发展程度等历史角度正确理解“区域协同”.以信息化为依托,充分发挥智库优势和扩大公众立法参与,建立京津冀区域标准化规范和问责机制,动员全社会力量共同促进法律制度的完善和实施,切实推进深层次、高水平的京津冀一体化。
  关键词:京津冀协同发展;区域协同;协同立法;立法参与;协同治理
  中图分类号:F127.9
  文献标识码:A
  文章编号:1005-6378(2019)02-0057-06
  DOI:10.396 9/j.issn.1005-6378.2019.02.009
  京津冀协同发展是以疏解非首都功能、解决北京“大城市病”为基本出发点,实现京津冀三地整体协同下的特色发展和功能互补。京津冀协同发展既面临着打破行政区划壁垒、实现资源要素的充分流动,进而建立一体化的区域市场问题,同时也面临着区域协同的制度创新和制度规范供给难题。习近平多次反复强调:“重大改革要于法有据。”京津冀协同发展因涉及到三个省级区域的协同联动,面临着诸多重大的制度创新和改革实践,也必然、必须在法律的框架内进行,这就要求三地首先应以立法为突破口,出台有利于促进京津冀协同发展的法规和政策。白2014年2月26日习近平主持召开专题听取京津冀协同发展T作汇报的座谈会以来,京津冀三省市人大常委会即迅速反应,将三地协同立法提上日程,时至今日已取得了突破性的进展,同时也存在着有待进一步深化的空间,亟需从制度层面走向深度融合,为京津冀协同发展提供更有力的法治保障。
  一、基于立法技术的京津冀协同立法现状
  “立法”专指享有立法权的机关按照法定程序制定、修改或废止法律法规等法规性文件的活动,是否具有立法权限事关立法活动的合法性和正当性,能否从现有法律框架内寻求制度支持,考验着立法智慧。立法技术是指在整个立法过程中产生和利用的经验、知识和操作技巧,包括立法体制确立和运行技术、立法程序形成和进行技术、立法表达技术等,反映了有别于实体法内容的、凸显法律规范形成过程的技术性方法。对于区域协同立法而言,立法的技术性要求集中体现为在现有立法体制下进行的技术性协同,包括立法的程序、机制、模式以及反映这些内容的相关规范。京津冀三地的省市人大及常委会严格按照《立法法》的规定,创新性地建立了三地协同立法机制,并形成具有法律效力的制度规范,找准了协同立法的突破口。随着协同立法项目的深入推进,这些比较成熟的经验,可为跨省级区划的协同立法提供有益参考,为探索跨省级区划的协同立法提供样本。
  (一)探索出切实可行的区域协同立法模式
  京津冀协同发展需以一体化的立法和制度规范作为保障,但《立法法》“没有授权区域机构以及地方人大或政府联合立法的权限”[1],也没有授权设立高于京津冀立法机关的更高层级的统一立法机构,当然,也有学者对全国人大授权京津冀联合立法进行了深入研究[2],此将另论。因此,从根本上来讲,无论是省级还是设区市的地方性法规、政府规章以及自治条例、单行条例,只能由该行政区划的人大及常委会或政府制定、修改、废止或解释,这是绝对不能突破的体制问题。但同时因京津冀三地协同发展的需要亦不能就此无所作为。鉴于此,2014年4月,在河北省人大常委会建议下,京津冀三省市人大常委會出台了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》,建立了协同立法的基本框架,同时迈出了三地协同立法的“第一步”。由此形成的协同立法基本模式是:对于需三地共同立法的事项,由京津冀人大立法工作联席会议通过后,分别提交各自的人大常委会主任会议研究,经主任会议批准后施行。现已出台的《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》等,即是按照此模式产生的。这种模式既遵循了我国的政治体制和《立法法》,又兼顾了区域协同立法的现实需要,实践证明切实可行、行之有效,对“协同立法”的概念和运行模式的创新探索具有科学性。
  (二)初步形成了区域协同立法的机制和程序
  区域协同立法的关键在于“协同”,也就是将该区域作为一个整体,实行区域立法的一体化,这依赖于一套科学、顺畅的机制和程序。2017年9月16日召开的第四次京津冀协同立法工作座谈会,讨论并原则通过了《京津冀人大法制工作机构联系办法》,明确了三地人大法制委员会和常委会法制工作机构是推进京津冀立法工作协同的综合部门,逐渐探索确立了京津冀人大立法工作联席会制度、立法协同例会工作机制、法制工作机构密切合作机制、立法规划协同对接机制、重大项目联合攻关立法机制、联合拟法机制、立法信息及时通报交流机制、公众参与立法协同机制、交叉备份审查机制、法规清理协同机制等具有鲜明的协同立法特征的机制,并形成了比较详细的协同立法程序。这些程序主要包括两个层面:一是区域内部的协同统筹。三地人大法制工作机构应与本地政府有关部门、有关专门委员会和常委会工作机构等做好协调,推动其对于涉及京津冀三地协同立法的事项,应与其他两方进行协调和协同推进,以此保证任一省市区域内具有京津冀协同的意识和统筹者。二是区域之间协同立法的信息沟通、共享和同步论证、协同审查。比如,三地之间互相邀请召开会议、通报立法情况、征求意见和及时回复、各自同步草拟或一方牵头草拟法规、法规交叉审查和备份等,这些明确、可操作的程序适用于立法的调研、论证、草拟、审查、批准等全过程,将京津冀三地紧紧地“捆绑”在一起,有效地避免了地方保护、重复立法、立法冲突等问题,保证了区域法制一体化。   (三)实施了一批协同立法的重点项目
  京津冀三地已达成了协同立法的共识,出台了相关文件,并在法规的制定与修改中开展了深度协作。比如,“京津冀跨区环境纠纷多以跨区环境污染纠纷为主”[3],以广受关注的区域环境治理为重点,《天津市大气污染防治条例》中首次专设一章规定“区域大气污染防治协作”,并征求和吸收了京冀两地人大的意见;《河北省大气污染防治条例》也按照上述程序征求意见,并专设“重点区域联合防治”一章,充分体现了协同立法的要求。以《天津市水污染防治条例》的修订为例,京冀两地提出的意见达到53条。此外,河北省人大常委会对与京津冀协同发展不适应、不合拍、相冲突的法规进行了专门清理,经过互相征求意见,先后多次打包修订了《河北省水污染防治条例》《河北省实施(中华人民共和国防洪法)办法》等几十部法规,废止了《河北省个体工商户条例》 《河北省儿童计划免疫条例》等法规亦达几十部。再如,正在研究修订的《河北省地方立法条例》(第一次征求意见稿)规定:“法规案涉及京津冀协同发展事项的,应当征求北京市、天津市人大常委会有关工作机构意见。”目前,三省市按照《京津冀协同发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》),率先选择交通、生态环保、产业等重点领域协同立法,根据《京津冀人大立法项目协同办法》,《天津市公路管理条例》《河北省道路运输管理条例》等被列入2017年协同立法的重点项目。同时,为做好协同立法,京津冀立法工作联席会议持续开展立法研究论证,相继讨论研究了《推进京津冀协同发展首都立法问题研究》《京津冀协同立法研究报告》《京津冀协同发展立法引领与保障研究报告》等,京津冀三地共同讨论的这些研究成果,为协同立法提供了充分的理论依据。
  某种意义上讲,与单一区域内的立法相比,跨区域协同立法的基本立足点是以现有的政治体制为基础,特别是不得违反宪法和立法法确定的立法权限,这构成了协同各方行使立法权的边界。因而,区域协同立法的关键点在于技术性协同,即建立各方常态的、全方位的协同立法机制,避免“各自为政”。京津冀协同立法的显著特点在于:以三方联席会议为纽带,技术性地解决了三地立法权“并行”的难题,同时又以分别提请批准的方式赋予协同立法规范的法律效果;围绕此思路,共同制定了多个立法协同文件,探索确立了协同顺畅的协同立法机制。这既是京津冀协同立法的重要创新点,也是促成立法协同的重要原因。
  二、京津冀协同立法面临的现实困境
  总体而言,京津冀协同立法的总体框架、基本规范、主要机制和程序已初步形成,且在实践运行中得到了三地的紧密配合,取得了良好的效果,为进一步深化协同立法奠定了坚实的基础。但立足于京津冀协同发展的总体战略布局,与实质意义上的“协同发展”仍存在较大差距,协同立法仍存在诸多有待深化之处。
  (一)实践层面对“协同”的认识存在一定差异
  习近平明确指出:“推进京津冀协同发展,要立足各自比较优势、立足现代产业分工要求、立足区域优势互补原则、立足合作共赢理念,以京津冀城市群建设为载体、以优化区域分工和产业布局为重点、以资源要素空间统筹规划利用为主线、以构建长效体制机制为抓手,从广度和深度上加快发展。”京津冀协同发展并非不分层次的均等化、同质化,这在观念层面比较容易理解,但落实到实践层面则会产生认识分歧。比如,交通、养老和医疗保险等,这些可打破省级统筹的事项,因更侧重于技术操作,而与各地的利益分配关系不大,京津冀三地协同的阻力相对小很多。据报道,自2018年3月16日起,凡持标有“交通联合”标识的京津冀一卡通,均可在唐山市公交刷卡乘车,即为例证。但若涉及到重大利益分配时,三地的协调难度比较大,协同立法面临着一定阻力。概言之,鉴于京津冀三地的发展程度不同,哪些事项应坚持同一标准、哪些事项应坚持区别原则,站在不同的角度,认知不完全一致,可能难以形成协同性的法规,或者即便写入法规,也是比较原则性的规定,实践落实中面临着某些现实障碍。
  (二)京津冀协同发展的重点领域立法尚待突破
  “京津冀协同发展”的战略表述非常清晰,可概括为两个层面:一是疏解北京非首都功能是核心,这是解决北京“大城市”病的重要出路;二是優化产业结构,带动河北等发展不充分的地区发展,打造新型城市群。就此而言,京津冀协同立法可分为国家立法、协同立法和各自立法三种类型。其中,诸如“何为首都功能”,区域功能定位和空间布局、环境一体化保护、交通一体化、产业升级转移、产业集群发展、公共服务均等化等,需要国家层面制定诸如《首都法》《京津冀区域规划法》《促进公共服务均等化条例》等予以规范;而涉及到京津冀三地的统一市场建设、能源管理与供给、教育、农业与农村发展、养老医疗服务、旅游、人才与科技支撑等,需要京津冀三地经过充分论证,制定协同性法规;对于主要涉及到某一地的事项,可白行立法,但应征求另两方的意见。由于京津冀协同立法尚处于起步阶段,前两个层面涉及比较少,而这正是京津冀深度协同的重点领域。“总之,协同立法最为重要的准备工作是在立法准备阶段开展协同,这种协同并不是严格意义上的‘齐步走’,而是配合京津冀协同发展战略,确定重点优先领域的立法项目,使三地共同关注且需要共同应对的公共问题能够通过三地人大的立法规划得以协调”[4],这是京津冀三地协同立法的关键。
  (三)京津冀协同的立法项目来源比较单一
  随着京津冀协同发展战略的深入推进,最终将形成一体化的区域环境,但此过程中因各类资源要素流动而引起利益格局调整、制度变迁、文化重塑等,均需顺应新形势新环境新条件之现实需求而予以立法规范,为各类主体提供明确的制度预期。因此,京津冀协同立法将是一个不断深化的过程,立法需求也必然源于现实实践,而不是单纯的逻辑论证。当然,这并非意味着“顶层设计”不需要或无可能,而是指以科学的顶层设计为指导,协同立法的范围更广泛、内容更精细。这就需要更多地关注社会和公众的需求,并将公众作为协同立法的重要参与者。目前,因京津冀协同立法尚处于框架建构和初步探索阶段,立法选择的是对京津冀三地的影响更为直接、容易达成共识的急需、重点项目,因而,立法项目主要源于立法机构、政府及主管部门等,公众相对缺位,且对与公众密切相关的事项的关注和调研论证不很充分。客观地讲,这可能是框架建构初期不可避免的一个必然现象,但京津冀的深度协同需要坚持“自上而下”与“自下而上”的结合。本质上讲,立法不仅仅是制定规范,而是凝聚共识和民意达成的过程,除了作为成果的制度性规范外,更应重视京津冀三地的民意,避免区域协同立法成为权力武断或恣意行为,损害协同各方民众的利益。因此,京津冀协同立法项目应当立足于三地民众的共同需求,以区域的整体利益为基准,注意吸纳三地民众的意见,确保立法真正成为民意“工程”。   (四)缺乏刚性的、有约束力的协同机制
  联席会议、信息共享等是京津冀协同立法的重要机制,正如前文所述,在京津冀三地各自提交人大常委会主任会议批准之前,这些机制的实践创新不仅使三地协同立法成为现实,而且形成了比较务实的跨省级区划协同立法模式。但从总体来讲,这些机制尽管被三地协同制定的《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》等法规所确认,但仍属于“软约束”,主要依赖于三地的充分沟通协商。如果面对重大的立法分歧时,该如何裁决,目前尚未形成比较明确的标准和完善的机制。可以预见,京津冀协同发展的深入推进,必将逐渐触及到更深层的体制机制性问题,面临更多的“硬骨头”,这些问题如何解决,目前尚未完全提上日程。此外,这些机制的实践运行也面临着一些现实困难,比如前文已初步形成的区域协同立法的机制和程序是否稳固,能否常态化;信息共享和立法沟通过程中面临的成本与效率问题等,可能会影响到三地协同立法的动力,在类似于“联合体”的协同立法模式中,如何使三地保持足够的立法活力和持久性;诸如此类问题,亦需从更高的层面上予以思考。
  (五)区域协同立法的质量提升与数量控制问题
  立法是一项非常复杂且严肃的工作。根据2018宪法修正案以及《立法法》的规定,设区的市人大及其常委会可制定地方性法规,同级政府可制定地方规章,截止目前,享有地方立法权的主体包括31个省(自治区、直辖市)和323个市(包括原有的49个较大的市以及新增的240个设区的市、30个自治州和4个未设区的地级市)[5],而河北省设区的市有11个,地方立法主体的扩大有利于有效地激发地方活力,因地制宜、创新发展,但同时也意味着地方性法规和规章的数量增加,以及省级区划内和跨省级区划的立法的协同和质量提升等问题。根据下位法不得与上位法相抵触原则以及地方性法规和规章的备案审查制度,理论上讲,可有效地防止立法冲突等,但规范性文件的审查亦是一项极具技术难度的工作,面对日益增多的地方性法规和规章,特别是涉及到价值判断和利益衡平时,可能陷入“公说公理婆说婆理”的困境。此外,更应引起重视的是,除了地方立法主体按照立法权限和程序制定的法规规章外,还存在着大量的规范性文件,这些文件的操作性更强、更具现实指导性,如何在京津冀协同的理念下进行数量控制和质量提升,将是一项宏大的工程。“京津冀协同立法遇到了最大的瓶颈——缺乏调整区域内出现各种问题的法律,也就没有协同立法可以参考的正式法律、法规、规章,仅可参照中央政策、方针和规划进行立法”[6],这种情况对于其他区域协同发展而言也是亟待解决的问题。除了京津冀外,长江经济带以及诸如珠江西江经济带、关中 天水经济区等跨省经济区域的设立,使跨省级区划协同立法越来越常见,以京津冀协同立法进行管窥,协同立法面临的共性问题在其他协同区域如何解决,能否从更高层面进行统一的立法而不是制定政策,不仅事关立法数量和质量,而且直接影响到区域协同发展的速度、质量和效果。
  如前所述,京津冀协同立法的突破口和重点在于技术性协同,出现上述问题的主要原因在于:一是协同立法仍存在一些技术性障碍,包括一些机制仍未理顺,或者存在实践操作不到位等问题;二是对于协同立法的事项无法达成共识,特别是区域发展严重不平衡的事项,存在着“补短板”“破瓶颈”的现实困难,“协同发展”就意味着发展较快的一方需要让渡一些利益或向发展较慢的区域投入更多的资源。这两方面因素折射出的深层问题是,因历史原因以及发展定位等,京津冀三地存在着严重的地位之差,导致协同各方存在着实质性的不平等,使某些协同事项成为“一厢情愿”,这制约着京津冀协同立法。
  三、京津冀协同立法的深化进路
  经过三年多来的实践探索,京津冀协同立法逐渐深入推进,为三地协同发展提供了有力的法律支持,同时,应当立足于立法技术,着眼于模式创新,以机制构建为中心,形成立法技术、机制构建与模式创新“三位一体”的协同立法进路,进一步促进协同立法的广度和深度,切实为区域协同打造高质量的法制环境。
  (一)以历史的眼光正确理解“区域协同”的真实意蕴
  不同区域的发展水平及其内在原因和制约因素是不同的,不能站在同一水平线上以同一标准予以衡量或搞“一刀切”,否则是不符合历史思维的。区域协同发展本身蕴含着“协作”的因素,所谓“区域协作,本质上是政府与政府、地区与地区之间的交易的过程。交易是双赢的,双方各有所获,区域协作的目的就是彼此协作,以降低各自的发展成本,最终使得两个区域单元实现经济一体化,提高整体竞争力”[7]。京津冀三地的发展程度存在较大差异,且当前发展阶段面临着各自的问题,特别是对于河北省而言,融入京津冀经济圈,既是千载难逢的机遇,雄安新区的適时设立更是犹如一颗璀璨的明珠嵌入华北大地,同时也意味着产业需要进行自我革命式的跨越式转型,而这直接事关到民众的现实生活、发展机会等民生。以区域环境治理为例,2017年冬天的雾霾治理成效异常显著,这很大程度上得益于河北省的贡献,但被关停的企业或小作坊如何转型,环境治理如何持续,在共同受益的同时,需要进一步深化补偿机制,否则可能会使一些民众陷入生活困境而影响社会稳定。教育、医疗、人才等方面亦是如此,应当在共同目标的指引下,立法应当坚持区别对待原则,发展较好的地区对欠发达地区进行必要的对口支援,通过发挥“长板”效应来补齐“短板”。某种意义上讲,立法在区域协同发展中具有引领和规范作用,而区域协同的推动力主要来源于市场主体,只有立法科学,才能激活市场,引导市场主体在产业分工和转移中发挥主导作用,最终实现资源要素的优化配置。
  (二)以信息化为依托推进京津冀协同立法工程
  现代信息技术的广泛应用,其最大特点是有利于破除信息不对称、打破隐形或显性的壁垒,促进信息公开透明,提高决策的科学性。“京津冀地区是我国人口密集、创新能力和综合能力都较强的区域,其作为优质生产要素富集的载体,已成为当今世界最活跃的区域经济中心之一”[8],亟待发挥立法的引领作用,推动区域协同发展。近年来,京津冀三地协同进行法规的制定和清理,但需要进行协调立法的领域和项目繁多,且面临着更多的规范性文件的审查和清理,以及日常的沟通协调等事务性工作,可谓需要付出巨大的时间和精力成本。鉴于此,建议以信息化为依托,建立统一的区域性法律信息网,分级设立不同的板块,既作为京津冀开展协同立法工作的主要平台,也是对民众进行普法宣传教育的基本载体。该网站的主要功能初步构想为:一是作为京津冀三地规范性文件的集合地,由三地人大常委会、政府及组成部门等对地方性法规、规章以及其他规范性文件上传向全社会公开,有关部门进行内部审查过程中可有效地进行规范性文件的数量和质量控制,避免重复立法、冲突立法或质量不高等现象。二是作为京津冀协同立法的办公平台,除了研究表决等确需召集联系会议外,其他的大部分工作均通过该平台进行内部的信息传输和沟通,以此节约成本、提高效率。三是作为公众参与立法的重要平台,有关部门对规范性文件进行立改废时可通过该平台向公众征求意见,公众也可针对自己关切的事项提交立法建议,以此实现二者的双向互动。此外,立法应坚持谦抑原则,京津冀区域协同立法亦是如此,不能单纯以立法数量来衡量法制一体化的程度,而应当注重规范性文件的解释以及实施效果,该网站可开辟典型案例专栏,对有关文件进行“以案说法”,达到普法宣传和抑制立法扩张的效果。技术层面,通过统一的区域性法律信息网辅助推进京津冀协同立法工程,关键在于运用信息关联技术等进行网络功能的扩容和优化,从最高人民法院主推的司法公开四大平台建设来看,这已不存在较大的技术障碍。   (三)发挥智库优势和推进公众立法参与
  “协同立法说到底是通过立法手段对各区域主体利益的再分配、再调整”[9],京津冀协同发展的立法项目大体上可分为两部分:一是立法的顶层设计,以《规划纲要》为基本依据,对于诸如前文提到的《首都法》《区域规划法》等国家层面或京津冀协同层面的法律法规,应当主要以全国以及地方人大及其常委会、政府为主导,对相关问题进一步建构框架,形成《规划纲要》的系统支撑。此为京津冀协同发展的重大立法项目,应当充分发挥高校、科研机构、民间智库等人才优势,加强与专业智库的合作,委托其对立法项目开展科学论证,“在直接进入立法程序的条件尚不充分的情况下,可先借助高校、研究院等科研机构对立法进行前期研究,形成法规预案,待立法条件成熟后再纳入立法计划”[10]。从已开展的京津冀协同发展高端论坛或决策咨询报告来看,京津冀三地的智库有担当且有能力承担相关论证工作,深化立法项目的深度合作,有助于提升顶层设计的科学性和系统性。二是涉及市场主体和民生的立法项目,在京津冀协同发展的实践中将不断出现,应当以《规划纲要》及系统的支撑性立法为依据,坚持问题导向,开展调适性立法。该类立法项目的来源以及论证,应当高度重视市场主体和公众的现实需求,加强对民意的调研,特别是以社会治理和市场监管中涌现出的矛盾纠纷为中心,不断探索凝练具有普适性的规则。亦即,公众是此类立法的重要推动者,除了通过征求意见和提出立法建议等直接参与外,及时掌握和深入分析其法律需求更为关键,各级政法委、公检法司以及政府部门可加大对舆情的动态监控,对于需要进行立法规制的事项适时地提出立法项目建议,将京津冀三地的公众需求及时地转化为立法。
  (四)推进京津冀区域标准化立法和建立问责机制
  京津冀协同立法不能以友好型的情感为纽带,而应建立刚性的促进和约束机制。“平衡协调系区域协同的精神内涵所在”[11],当涉及区域之间的重大利益分歧时如何进行调节,一种观点认为,“在我国目前的司法体制下,可以考虑在独立于京津冀三地的全国最高法院设立专门负责保障全国人大相关立法得以实施的法庭,或者京津冀三地协商设立三方共同信任的仲裁庭,专门负责审理围绕三地合作协议发生的诉讼”[12]。这既不可行亦违背现行政治体制和法律。立法行为尽管具有具体性,但不属于法院或仲裁庭可受理的“纠纷”类型,且由其进行审查违背人大领导下的一府一委两院制。可行的方案是:一方面,京津冀人大协同制定《京津冀区域标准化促进条例》,并由各部门针对具体事项协同制定标准化规范,建立客观的衡量标准,尽量从源头杜绝分歧;另一方面,对于无法进行标准化的事项发生的分歧,如果三地协商无法解决,可提请全国人大常委会或国务院进行裁决,若任何一地有违或不认真落实京津冀协同的法规,可白上而下进行问责,包括全国人大常委会或国务院对省市级的问责以及省内依照隶属关系或监督权限对下级机构的问责。
  综上所述,京津冀协同发展战略的深入推进,应逐渐从政策引导转向立法规范。自2014年提出该战略以来,京津冀三地的人大及常委会创新性地开展协同立法,从协同机制的构建到协同立法实践均取得了重大突破,凝练了可适用于其他区域协同立法的参考经验,但目前仍处于协同立法的初期,未来将面临着更具实质性的立法工作,建议继续完善和切实用好已形成的协同立法机制和程序,同时坚持开放性立法的思维,加大智库和京津冀公众的立法参与,动员全社会力量共同促进法律制度的完善和实施,使区域协同立法成为协调区域各方的民众利益的主渠道,切实推进深层次、高水平的京津冀区域一体化。
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