产业扶贫工程中的政策表达、实践困境与优化路径

作者:未知

  [摘 要]产业扶贫作为精准扶贫实践的重要方式之一,各类产业扶贫工程在增加贫困户收入、提升贫困户生产能力等方面发挥了积极效果。然而,通过梳理A省Y区的产业扶贫政策,发现产业扶贫在政策设计端仍存在扶贫方式模板化、政策内容碎片化、激励手段单一化以及绩效考核形式化等文本不足。在政策落地过程中,由于科层制与项目制的双向冲突、“项目需求”与“项目供给”的被动脱靶、个体奖补与产业培育的妥协平衡、市场竞争与政府扶持的反复角力等多重困境,导致产业扶贫的效果大打折扣。为此,从完善利益链接、尊重贫困户权利、重视精神扶贫以及强化市场导向等方面提出相应的改进建议。
  [關键词]精准扶贫;产业扶贫工程;政策表达;实践困境
  [中图分类号]中图分类号F127[文献标志码]A [文章编号]1672-4917(2019)02-0098-09
  一、问题的提出
  《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出,脱贫攻坚应“对有劳动能力的贫困人口,强化产业和就业扶持,着力做好产销衔接、劳务对接,实现稳定脱贫”。习近平总书记也强调“要把发展生产扶贫作为主攻方向,努力做到户户有增收项目、人人有脱贫门路”。产业扶贫是贫困地区探索脱贫致富的内生行动,各类产业扶贫工程透过村庄直达贫困户,并与土地、资本和劳动力等生产要素有机结合起来,[1]既是变“输血式扶贫”为“造血式扶贫”的关键路径,也是彻底消除致贫因素、降低脆弱性、增强抗逆力、预防返贫的根本保障。[2]就制度设计层面而言,构建科学合理、靶向精准的产业扶贫政策体系不仅有利于贯彻落实精准扶贫方略,更有助于提高脱贫实效。利用产业发展进行精准扶贫的正确内涵应当是以贫困地区的资源禀赋为前提,以市场需求为导向,以产业发展为抓手,以外部扶贫力量为依托,通过科学遴选机制以确定产业扶贫项目,并有效、持续地投入技术、信息、资本、土地劳动等要素,进行产业培育和发展,从而促进贫困地区的经济发展和贫困人口的收入增加,最终实现脱贫致富。[3]从实践运作层面来看,合理、精准的产业扶贫工程可以把政府的外在政策推力与贫困户的内生发展动力整合为一体,在协调“输血”的基础上培育贫困户的“造血”能力,增强其自我发展能力。在政策扶持推动下发展而成的各项产业,除了帮助贫困县摘帽、贫困村出列、贫困户脱贫以外,一方面可以协同促进农业供给侧改革、培育经济发展新动能,增加贫困地区的就业岗位和贫困户的收入途径,另一方面也可以帮助已出列的贫困村进一步夯实“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的发展格局。[4]可以说,完善产业扶贫政策、优化政策落地效果是当前打赢脱贫攻坚战和实现乡村振兴的重中之重。
  随着精准扶贫的渐趋升温,学界对产业扶贫的关注度亦逐步增强。从现有研究成果来看,已有学者注意到当前产业扶贫实践中的主体关系、项目选择、实践困境及发展路径等诸多问题。理想情境下,产业扶贫的首要任务应当是理清并培育各方参与主体之间的良性协作关系,充分调动龙头企业、农业合作社、贫困农户的主动参与度,严防异化为政府压力下的被动参与。[5]在地方性实践过程中,各地涌现出了“金融+”“互联网+”“特色旅游+”等多元化的产业扶贫模式,但并未能完全克服家庭分散经营与生产集约的现代化需求、政府融资模式单一与产业扶贫所需资金量大等制度性矛盾。[6]而在产业扶贫项目的具体运作过程中,政府的过度主导和市场的不充分参与易导致行政消解扶贫效益和“劣币驱逐良币”的弱者吸纳等困境,对扶贫效果产生了一定的消极作用,在某些地方甚至由于“年年扶贫年年贫”而激化了官民矛盾,部分贫困户对产业扶贫项目出现了抵触、漠视的心理。[7]也有学者将扶贫项目在落地过程中所遭遇的结构化困境归结为基层干部的总体性支配、社会力量的缺场以及贫困群体主体性权利的缺失等三方面原因。[8]因此,学者们多从如何将产业扶贫更为系统地嵌入到行政管理体制、农村社会自治体系和现代市场竞争模式等方面探讨破解产业扶贫困境的路径策略。[9]总体而言,当前关于产业扶贫的理论研究和经验研究已比较丰富,但鲜有研究关注到以地方性实践为基础的产业扶贫政策制定和政策执行之间的偏差比较。然而,笔者在实地调研中发现,产业扶贫之所以在执行落实中遭遇诸多瓶颈,不仅受到政策执行主体和政策受益对象二者的目标需求及其博弈选择的直接影响,政策设计一端(特别是基层政府在细化分解政策过程中)存在的某些不足亦是产业扶贫陷入困局的潜在诱因。可以说,统筹考量政策设计和政策执行之间的衔接问题应当是破解产业扶贫实践困境的可行思路。因此,在产业扶贫精准化的视域下,对贫困地区自上而下的政策输入与自下而上的政策反馈研究仍需深化拓展。
  笔者所调查的Y区位于华北平原南端,下辖1个乡、8个镇和3个街道,辖区面积685平方公里,总人口66万,耕地面积61.6万亩,是A省重要的“粮、棉、油、肉”生产基地,四大煤化工产业基地之一。全区常年外出务工人员逾16万,占总人口的四分之一。Y区于2012年被列为国家扶贫开发重点县,由省财政厅、省通信管理局、省体育局、省保监局、省新华发行集团等八家省直单位负责对口帮扶。自2014年以来,Y区实施“双轮驱动”的扶贫战略,以贫困村为主战场,以产业扶贫为关键抓手,探索并推广依靠园区带动、企业带动、合作社带动、能人大户(家庭农场)带动和支持贫困群众自种自养的“四带一自”模式,先后制定了一揽子的专项政策文件,将产业扶贫涉及的主体关系、权利责任、奖励机制等具体事项做“严”、做“实”、做“细”,确保各类产业扶贫工程如期上马并投入运营,精准扶贫取得了一定成效。Y区贫困发生率由2013年的17.14%降至2018年底的1.25%,农民收入由2013年的人均纯收入6076元提升至2018年的人均可支配收入11137元。截至2018年7月底,Y区达到产业发展标准的贫困村有35个、自种自养贫困户有6133户;贫困村建设特色种养业扶贫基地46个;特色种养业扶贫项目贫困村、贫困户覆盖率分别达到100%和83.3%。   相关数据来源于Y区政府网站和《Y区脱贫攻坚政策学习手册》。
  本文基于Y区实地调研收集的经验材料,以精准扶贫的视角透视产业扶贫工程的运作逻辑与地方性实践,结合Y区产业扶贫工程的实际运作情况对精准扶贫及其治理展开讨论,阐述静态政策文本和动态政策执行之间的偏差,并分析其二者之间的隐性张力,从而为构筑靶向更为精准的产业扶贫工程实践模式提供参考建议。
  二、Y区产业扶贫工程的政策表达
  顶层推动、央地统一是我国公共政策的典型特征。[10]在扶贫领域,中央政府颁布出台的政策文件具有极强的导向意义,明确当前或未来阶段中的底线目标、重点内容和主要策略,但仍为地方政府留有一定弹性化执行的操作空间。地方政府多在深刻领会中央精神的基础上,结合当地实际情况设置具体目标、细化落地方案、倒排工作进度,以此确保整体性目标的同步实现。一方面,在这一政策设计的模式下,央地同构的政策特征被进一步突显放大,随着行政序列的逐级下移,政策目标及其方案也不断细化,并由此形成了庞大且复杂的政策体系。另一方面,由于政策在分解细化过程中掺杂了愈来愈多的地方性因素,使得政策表达越靠近基层,与中央政策目标发生偏移的风险可能也就越大。
  多样化的产业帮扶措施不仅要求在供给内容和供给形式上实现多元化,更重要的是其能够在配比和时序上作用于贫困群体,帮助贫困户形成稳定的生计系统,从而达成精准脱贫和长效脱贫的目标。[11]在中央层面,国家《“十三五”脱贫攻坚规划》中规定的农林产业扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫、科技扶贫等内容及其一系列工程为各地开展产业扶贫设定了统一路线,各地以此为蓝本,相继制定省级、市级、县级的总体及专项规划。随后,在《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中,国家进一步突显了产业扶贫的地位和作用,将“加大产业扶贫力度”置放于“十大到村到户到人精准帮扶举措”之首,并为产业扶贫拟定了基本思路,即要“因地制宜加快发展对贫困户增收带动作用明显的种植养殖业、林草业、农产品加工业、特色手工业、休闲农业和乡村旅游,积极培育和推广有市场、有品牌、有效益的特色产品。”
  (一)制定纲领性的脱贫攻坚规划
  在国家政策的统一要求下,Y区立足于自身资源禀赋和区位条件,发挥比较优势,坚持以产业扶贫为精准扶贫的关键突破口和重要依托,并根据“长短结合”的原则建立健全产业到户、到人的精准帮扶机制,细化了集中力量推进特色种养业、光伏电站、乡村旅游、商贸流通、资产收益等五大类产业扶贫重点工程的具体方案,确保每个贫困村发展起1项特色产业、每个贫困户掌握1~2项实用技术,进而在扶贫产业层面实现对贫困村及贫困人口的多角度、立体式、全方位覆盖,将产业收益有效转化为贫困人口脱贫致富的依托保障。
  自2016年起,在《Y区“十三五”脱贫攻坚规划》的基础上,Y区党委、政府及其职能部门先后出台了一系列的配套性政策文件,将产业扶贫从宏观规划层面落实到具体执行层面,逐步构建起了一套严密规范且相互嵌套的政策体系,既为产业扶贫实践中的多方行动主体(特别是政府部门)划定了相对清晰的权责边界和工作内容,也细化了资金筹集、激励措施、考核监督等关键事项的操作执行方案,形成了“宏觀规划”与“微观方案”并重的政策布局。具体而言,《Y区“十三五”脱贫攻坚规划》总体性地圈定了需重点发展的重点产业业态和项目工程,并对其发展路径及目标提出了明确要求(见表1)。
  1.发展特色种养业
  Y区提出宜种则种、宜养则养、宜林则林、宜工则工的一、二、三产业融合发展原则,大力发展特色种植业、养殖业、林业和林下经济,积极发展农村产品加工业和农村现代服务业,提高贫困农民脱贫致富的能力,并要求到2020年每个贫困村至少发展1项特色种养业,使每个有劳动能力的贫困家庭至少从事1项特色种养殖业。通过从事特色种养业,确保贫困户的农业经营收入达到全区平均水平。
  2.发展光伏产业
  Y区按照“省级统筹、县负总责,统筹规划、分步实施,政策扶持、市场运作,统一标准、保障质量,合力推进、注重实效”的总体思路,对无劳动力、无资源、无稳定收入来源的建档立卡贫困户,扶持建设4000个3 kW的贫困户户用光伏电站,109座60 kW的贫困村村级光伏电站,使受益贫困户家庭年均增收3000元左右。
  3.发展商贸流通产业
  Y区重点推广“互联网+扶贫开发”模式,依托电商产业园及电商平台,实施农村电商扶贫工程,建设县服务中心、乡服务站、村服务点三级电子商务及配送综合服务网络,支持村服务点开展农产品网上销售、农资代售、快递代理等服务。鼓励并支持贫困户开办网店,并为其挂牌“精准扶贫电商服务点”,销购商品所产生的快递物流费用由政府适当奖补。
  4.发展乡村旅游产业
  Y区提出要积极引导重点旅游扶贫村编制旅游发展规划,依托现有生态环境、现代农业、美丽乡村、文化风俗等资源,大力发展生态旅游、农业旅游、民俗旅游,加强农村扶贫旅游基础设施建设。鼓励和指导旅游扶贫村成立乡村旅游发展协会,加强乡村旅游经营管理人才的培训和农家乐标准化建设,抓好旅游扶贫村示范工作,强化乡村旅游路线、旅游产品和旅游商品的宣传推介工作。
  5.探索资产收益扶贫
  Y区在规划中提出到2018年整合5200万元的专项资金,并在不改变用途的前提下,财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产,具备条件的折股量化给村(组)集体和贫困户,尤其是丧失劳动能力的贫困户,在贫困户稳定脱贫后自动退出,退出的股份分配给其他贫困户。
  (二)出台产业扶贫方面的配套政策文件
  为确保《Y区“十三五”脱贫攻坚规划》中所制定的产业扶贫措施顺利落地,Y区党委、政府及其职能部门积极推动相关配套政策的制定出台与贯彻落实。2017—2018年,Y区制定了近10项区级层面的产业扶贫专项政策文件,具体包括《支持贫困村和贫困户创新创业增收脱贫若干意见》《关于深入推进产业脱贫工程的实施意见》《Y区产业扶贫专项行动实施方案》《Y区深入推进产业扶贫项目全覆盖实施办法》《Y区深入推进特色种养扶贫产业稳定发展的实施办法(试行)》《Y区特色种养业配股扶贫工作方案》《Y区关于乡村旅游扶贫工程的实施意见》《开展村级集体资产收益扶贫实施方案》《Y区光伏扶贫项目实施方案》,等等。细致梳理相关政策文件可以发现,Y区产业扶贫相关配套政策的制定出台进一步丰富拓展了产业扶贫的内涵,将各级政府关于产业扶贫的规划由方针性表述进一步细化为量化指标,并根据区级财政收支状况有序提高本级政府的资金配套比例,还特别强调发挥除政府以外其他主体的带动引领作用,并扩大奖补范围、降低申报门槛,进而使各类产业扶贫工程真正发挥出帮助贫困户尽早脱贫、永久脱贫的实效。   在政策表达细化分解的过程中,Y区的主要做法可以归纳为以下三个方面:①提高建设目标的设置标准。以光伏扶贫项目为例,《Y区“十三五”脱贫攻坚规划》提出要建设4000个贫困户户用光伏电站的目标,而在《Y区光伏扶贫项目实施方案》中,其目标扩大至5000户,并把建设任务分解至每一年度。②有序扩大资金投入规模。以旅游扶贫项目为例,Y区脱贫攻坚三年行动计划重点项目库涉及的旅游项目共3个,计划自2017年起连续三年追加投资规模,预计分别完成投资3亿元、4.8亿元和6.2亿元。③细化产业扶贫奖补标准。《Y区深入推进特色种养扶贫产业稳定发展的实施办法(试行)》将产业扶贫奖补工作进一步细化至具体名目,如对特色经济农作物、钢架大棚、林木种植、畜禽水产养殖等产业项目设定了3元至1200元不等的奖补标准,并对奖补上限和申报程序作出了明确界定。
  除制定具体的操作细则外,Y区的各项产业扶贫配套政策均注重各方参与主体的“横纵协同、有效监管”。如为确保产业扶贫工程的顺利落地,明确确定了各类工程的牵头部门和配合部门,并对其权责进行细致切割划分。在组织结构上由区扶贫领导开发小组统筹负责全区产业扶贫开发工作,各分管领导和牵头单位成立专门机构,制定年度工作方案、细化其目标任务和责任分工,并定期开展自我检查。在具体运作中,Y区始终将强化产业扶贫资金的投入与监管、基层组织建设、考核监督、信息公开、扶贫开发队伍建设等事项摆在重要位置。同时,为实现政策效益的最大化,还强调加强与农村合作社、私人企业、商业银行等多方社会力量的合作,整合动员其优势资源投入产业项目建设及运作,增强其效益产出的长效性和稳定性。概而言之,正是借由地方政府对产业扶贫政策及其执行方案的不断细化,产业扶贫效益不断产出,贫困户的受益程度逐步增加,国家产业扶贫的政策目标方得有序实现。
  三、产业扶贫工程的特征解构
  在中央专项扶贫政策的要求下,地方政府先后颁布了一系列产业扶贫政策,有力地推进了扶贫产业的发展,在一定程度上帮助贫困户实现了脱贫致富。如Y区在产业扶贫政策的驱动下,先后发展了特色种养殖扶贫、乡村旅游扶贫、商贸流通扶贫等带动型扶贫产业,同时注重发挥光伏扶贫和资产收益扶贫等救济型扶贫产业的兜底功能。贫困户不仅可以依靠产业扶贫政策扶持获得一定收益,而且还可以通过参与产业来提升自身生产经营能力和市场参与能力。但由于产业扶贫的复杂性和不确定性,特别是产业扶贫项目同时受到政策、市场、资金、技术等多方面因素的扰动影响,贫困户的返贫风险未能彻底消除。究其原因,产业扶贫政策在一定程度上也变相增加了风险概率,其可能缺陷主要表现为以下产业扶贫政策的四类特征:
  (一)扶贫方式模板化
  在中央政府相关政策的要求下,地方政府出台了一系列的配套文件和具体举措,通过鼓励贫困户自主创业、发展产业来增加经营性收入,并着重发展农业特色经济产业、设施农业、林业经济以及畜牧产业等四类产业项目。为了提高产业扶贫效益产出速度、满足政策执行主体追求“大规模、高回报”的行动偏好,地方政府往往大力扶持农业种植类的扶贫项目,提出了“一村一品”的发展目标,试图形成一批具有影响力的知名品牌。然而,上述项目及其运作方式虽能帮助贫困户脱贫致富,但在模式创新方面仍然乏善可陈,与其他区县所采取的产业扶贫措施和重点推进的产业扶贫项目相比并无明显区别。换言之,不同的贫困村、贫困户所面临的发展问题存在一定差异,若全部采用模板化、固定化的扶贫方式,落地到村的产业扶贫项目则趋于雷同,其效果难免会受到影响,甚至出现产业扶贫工程失败的可能。因此,产业扶贫政策更应该因地制宜、增强弹性,根据不同村、户的优势资源禀赋,选择并制定更为合适的到村、到户产业扶贫方案。
  (二)政策内容碎片化
  政策系统有其内在的构成要素,而要形成完整和协调的政策系统,就需要使政策之间达成要素的相互统一和关系的彼此协调。综合各地区产业扶贫政策可以发现,基层的产业扶贫政策系统多处于零散无序状态,主要表现为政策内部要素的碎片化和政策關系的碎片化。一方面,产业扶贫政策的内容设计更多地关注到产业扶贫的一般性问题,缺乏有针对性的“因户施策”,导致产业扶贫政策在追求效率的同时,易忽视部分贫困户的公平性问题。如在现实中不少贫困户在产业项目选择时往往是被动参与,更多地是由基层政府和村干部商讨决定,致使部分贫困户的差异化诉求无法真正表达。另一方面,产业扶贫涉及发改委、扶贫办、农委、林业局、畜牧局等多个单位,由于部门之间的职责分工不同和条块分割管理体制的限制,使得现有产业扶贫相关政策之间无法形成有效对接,甚至由于不同部门之间的政策分割,对产业扶贫的整体性效果产生了一定制约。如产业扶贫政策涉及多个部门时,各部门更多的是基于上级政府相关政策要求和自身部门实际情况,出台相应的管理措施,不同部门之间的政策尚未形成较为统一的政策系统,甚至对产业扶贫的目标亦存在一定差异,导致产业扶贫投入的行动合力较难形成。
  (三)激励手段单一化
  政府产业扶贫的关键在于能够引导贫困户摒弃“等、靠、要”思想,激发脱贫斗志,坚定脱贫信心。为调动贫困户依靠劳动、依赖创造摆脱贫困的积极性,地方政府主要采用现金奖补的简单方式鼓励贫困户从事特色扶贫产业项目。如农业特色经济产业、设施农业发展以及林业经济以亩为单位进行现金补贴;畜牧、水产养殖业则根据品种不同按头数进行现金补贴。然而实践表明,政府单纯依靠现金补贴的方式虽能在一定程度上激发贫困户脱贫的积极性,但就其总体效果而言,单一化的激励手段无形中也塑造了贫困户对于激励结果的逆向选择和依赖。对于贫困户而言,内生动力不足是由多种原因造成的,对其激励的核心首先是要推动他们从“要我脱贫”向“我要脱贫”的转变;然后再结合当地实际情况,选择相应的实物或非实物激励措施,引导贫困户通过合适的产业实现脱贫增收。在激励手段选择上更应当注重其产业技能与脱贫精神的提升,使其能够感受到产业扶贫政策的强力保障。因此,拓宽政策激励手段、破解激励单一化的窘境亦是产业扶贫亟待解决的关键问题之一。   (四)绩效考核形式化
  绩效考核是精准扶贫的重要一环,一直以来,中央高度重视扶贫措施的有效性和精准性问题,并相继出臺了各种相应的政策加以指导和规范,要求各地方政府制定具体的量化考核办法。在中央政府的要求下,Y区政府印发了《关于防范返贫确保稳定脱贫的实施方案》《关于深入推进产业脱贫工程的实施意见》《关于进一步强化脱贫攻坚政策落实工作的通知》等一系列政策文件。在上述政策文件中均明确指出区各相关单位要强化绩效考核力度,将贫困户返贫作为绩效考核和日常检查的重要内容,要求乡镇、街道负责人将脱贫攻坚的绩效考核作为重要工作内容,严格按照 “周报送、月点评、季通报”的要求,将辖区内的产业扶贫工作开展情况报送至区产业扶贫工作领导小组办公室(区农委)和区扶贫办。绩效考核的目的在于通过定期开展工作检查的方式,及时发现产业扶贫存在的问题,并从源头予以解决。但是过于频繁的绩效考核,在一定程度上使得部分基层干部盲目追求脱贫政绩,出现某些急功近利的行为,如过于注重形式主义、夸大“佐证材料”、虚报扶贫产业数据,等等。这在一定程度上已经对政府扶贫的公共形象产生了负面影响,更使得产业扶贫的效果大打折扣。
  四、产业扶贫工程的实践困境及其内在机理
  尽管产业扶贫工程在促进产业发展、增加贫困户收入、提升贫困户生产能力等方面发挥了积极效果,但实践表明,现实中不少地区因产业扶贫工程的政策文本和政策执行之间存在一定偏离,导致地方政府所尝试构建的一、二、三产业兴旺发达的产业格局难以真正形成,不少贫困户只能依赖各类产业扶贫工程的资源输入以维持生计,整个地区依然较难培育出健康稳定的产业项目。究其原因,当前的产业扶贫项目主要由政府主导推行,这种自上而下的扶贫方式在一定程度上容易产生项目设计与贫困户需求脱离,扶贫资源“跑、漏、滴、渗”以及项目因缺乏监督而难以长效维持的问题。[12]结合Y区产业扶贫的现状,发现当前产业扶贫工程主要存在以下四个方面的实践困境。
  (一)科层制与项目制的双向冲突
  项目制是一种新型的财政转移支付制度,通过专款划拨和项目配给的方式“向下”分配和转移体制内资源。以项目制为核心的财政转移支付和涉农项目不仅重构了各级政府之间的科层制关系,还重塑了基层政权组织行为以及农民与政府之间的关系。[13]在产业扶贫工程的运作过程中,项目主体主要包括资源主体、执行主体以及参与主体。其中,作为各类产业扶贫工程的项目资源主体,中央扶贫办、财政部及地方省市的扶贫办、财政厅(局)等上级部门占据着主导地位,拥有产业扶贫工程所需各类资源的控制权,并负责制定和规划各类产业扶贫工程的总体布局。而县区、乡镇两级政府及其各职能部门,尤其是各类产业扶贫工程的牵头部门与相应配合部门作为项目的执行主体,在贯彻执行各类产业脱贫项目的过程中,因其依附于上级部门的权力与资源,需执行上级部门所下达的各项指示或命令,且由于上级部门基于官僚制及层级制度所带来的扶贫减贫任务的压力,更倾向于优先实施那些如特色种养扶贫项目、资产收益扶贫项目等具有“短、平、快”特点的产业扶贫工程,仍然是在农业领域大做文章。[14]而对乡村旅游扶贫、商贸流通扶贫等具有前期投入大、技术要求高、周期长等特点的项目往往采取“形式化执行”或延缓执行的方式。同样,对于村干部、驻村“第一书记”、扶贫专干以及贫困户等产业扶贫工程的直接参与者而言,在有限的扶贫资源下表达自身利益诉求时,尤其是村干部迫于上级考核和扶贫项目成功落地的压力,多会选择将收益较高、见效较快的产业项目分配到与自身有某种利益关联的贫困户手中,在项目工程落实的基本精准的基础上保持着相对“误差”。而对于许多贫困户来说,由于其自身的有限理性,往往只关注到短期利益尤其是相应产业工程的货币或实物奖补落实情况,对于产业扶贫工程的长期稳定性、可持续性缺乏足够的关注。可以说,由于科层制和项目制所依托的运作逻辑不尽一致,导致各类产业扶贫工程在“发包”“打包”到“承包”过程中,项目参与各方所诉诸的利益存在着不同程度的断裂。
  (二)项目需求与项目供给的被动脱靶
  产业精准扶贫的实现路径大致分为产业立项、产业培育、产业发展带动脱贫致富三个阶段,其重点是要构建起适合贫困地区的产业布局和结构,提高要素投入水平和使用效率,以及提高产业发展贫困户参与程度。[3]而产业扶贫工程作为一种外部性的扶持与资源供给,其与当地自然禀赋匹配程度如何直接关系到产业能否顺利落地生根、能否稳定带动贫困地区发展与贫困户脱贫致富。产业扶贫工程看似涵盖融合了一、二、三产业,实则还存在需求不匹配问题。首先,在特色种养殖产业上,多数地区以“一村一品、一乡一业”为指导思想,多对种植经济作物、发展养殖业予以现金补贴,Y区也是如此。然而,随着工业化、城镇化的快速发展,很多地区的青壮年劳动力常年在外务工,农业生产主要表现出以代际分工为基础的半工半耕、以家庭为单位的小户经营和种植传统大宗农作物的鲜明特征。因而,种植特色经济作物、发展特色养殖相较于种植传统大宗作物,更容易受到自然和市场双重风险的影响。如此,在既无种养殖经验、又无精力的情况下,仅依靠年纪较大的留守贫困人口种植特色经济作物和养殖特色畜禽来获得稳定收入显然不符合实际情况。其次,在商贸流通产业上,有些地区试图通过“互联网+扶贫开发”打开农产品及其加工品销售渠道。然而Y区的实地调研表明,一方面绝大多数贫困户因其经济条件较差,难以具备运用“互联网+”模式的基础设备及物质条件,而且其年龄、智力等条件也无法满足对“互联网+”的足够认识和了解。另一方面,大多数贫困户的土地承包面积少、农业生产规模化程度低,种养殖所获多仅供自给自足。只有在略有剩余的情况下才会进行小范围的市场交易,“互联网+”往往只落实在各村门可罗雀的“农村淘宝”招牌之上。再次,在乡村旅游产业上,一些并不具备发展乡村旅游条件的农户或村庄也时常会盲目跟风、一哄而上。如Y区地处平原地带,特色旅游资源并不充分,各个“乡村旅游扶贫重点村”存在着前期投入过大、同质化严重的问题,且目前相关旅游基础设施配置不足和相应政策宣传力度较小,未能给各村庄带来稳定客流,未能给贫困户带来稳定收益。最后,在光伏产业项目和资产收益项目上,单向度的政府扶贫机制容易弱化贫困户主体力量,架空贫困户主体地位,导致贫困户过度依赖政府。[11]且光伏产业和资产收益本质上属于福利救济型产业脱贫模式,对提高贫困户个人可持续发展能力的作用较小,这在某种程度上背离了产业扶贫本质应是“能力扶贫”的初衷。   (三)个体奖补与产业培育的妥协平衡
  内生动力是事物发展的内在驱动力,往往也是事物发展变化的决定性因素。在扶贫领域,来自政府的推力仅是扶贫开发的外在动力,而贫困地区和贫困人口的自身力量才是扶贫开发的内生动力,是其脱贫致富的根本所在。虽然地方政府期望通过外部资源的输入达到培育贫困地区产业发展的内生动力,进而带动贫困户脱贫致富,但在实践过程中,不少地区政府侧重贫困户个体奖补的政策导向与其产业培育的初衷相背离。对于个体而言,只要获得“贫困户”资格认定,便会无条件地获得大量扶贫项目资源或机会。在以贫困户为主要受益对象的产业扶贫工程中,如特色种养殖、资产收益、商贸流通等扶贫产业项目,一般贫困户都可以获得种类众多、报酬丰厚的政府扶持,使得一些贫困户缺乏发展生产、脱贫致富的积极性和主动性,脱贫的内生动力不足,只是单纯等待政府的救济和“输血”,产生了“等、靠、要”的思想。笔者在Y区调研时就曾遇到类似情形,如某些贫困户发展特色种养殖业只是单纯为了“套取”项目资金和实物奖补,甚至出现了个别贫困户免费领取150只鸡苗后,因其不重视只存活了10余只的现象。在个别村庄,“什么产业不产业,不都是哄(骗)国家钱”的论调大行其道,对其自身如何通过艰苦奋斗来谋划长远发展的重视程度明显不足。在“乡政村治”的政治格局下,正因为贫困户消极应对的思想,使得一些以村庄为实施载体的产业项目(如乡村旅游项目、光伏电站项目)的不确定性风险骤升。某些村干部借助其村庄管理者和国家代理人的双重身份,在承接上级下达的产业扶贫资源、扶贫项目的建设管理过程中往往有意扩大其个人权威。当这些以村为载体的产业脱贫资源输入时,侧重个体奖补的项目资源时常出现“精英俘获”问题,使得稀缺的产业扶贫资源难以涓滴到更需要扶持的贫困户手中,最终导致相当一部分的贫困户滋生出被动、消极的负面心理,进而加重了贫困文化对贫困户脱贫致富主体性的侵蚀。而贫困文化作为一种客观存在,会将贫困人口的心理和精神牢牢地锁在其中,异化成为社会经济发展和自身解放的严重障碍。[15]
  (四)市场竞争与政府扶持的反复角力
  与市场相比,以政府为主导的产业扶贫工程实践具有政策性、非市场性和程序性的特点。例如, Y区在2018年出台的特色种养殖产业补助名目中明确规定:对贫困户所种植中草药、菊花、水生作物、油用牡丹、山核桃等经济作物0.5亩以上,首次奖补450元/亩(奖补不超过2亩),第二次按纯收益的40%进行奖补,两次奖补不超过3000元。然而在实践中,特色经济作物对技术要求高,价格波动受市场实时供需状况影响大,加之贫困户的种植技术相对不足等,使得大多数贫困户依旧愿意选择种植技术简单、市场销售价格较为稳定的小麦、玉米、大豆等大宗农作物。甚至,部分贫困户在“应付”各类检查和“套取”项目资金的双重驱动下,在其原宅基地或荒地撒几把种子,不施肥、不照料只为获取几百元的“额外收入”。又如,乡村旅游扶贫方式原本是将“绿水青山”转化为“金山银山”的优选途径。然而,一些地方在面对上级政府分解下压的硬性任务要求时,即使其本身并不具备发展乡村旅游条件,依然会盲目发展乡村旅游,导致乡村旅游扶贫项目始终未能取得明显的效益产出。如Y区受到市里2020年共建设25个乡村旅游扶贫村、每个乡村年经营收入达到100万元的整体目标的影响,在其旅游资源相对匮乏、基础设施相对落后、人才储备相对不足且与周边区县的市场竞争中处于明显劣势的情况下,却选择大力发展乡村旅游,其结果可想而知。因贫困地区是整体性的贫困,附近城市居民的消费能力往往也不足,市场容量有限,这些乡村旅游扶贫村的贫困农民不仅较难获取稳定收入,而且这一扶贫方式也难以可持续发展。其结果是,不仅乡村旅游建设的经济效益不高,无法通过地方性市场带动贫困人口就业,还消耗了扶贫资源,延缓了贫困地区基础建设与贫困改善的进程。[16]
  五、结论与建议
  随着产业扶贫政策的逐步实施、完善,产业扶贫在促进贫困村发展和帮助贫困户实施脱贫中发挥着越来越重要的作用。然而,通过对Y区产业扶贫政策分析和实施情况的实地调研发现,产业扶贫政策虽然试图涵盖融合一、二、三产业,连接政府、企业、贫困户、合作社等多元参与主体,期望实现兴旺发达的产业格局,但是由于产业扶贫的复杂性和系统性,其产业扶贫政策还存在扶贫方式模板化、政策内容碎片化、激励手段单一化以及绩效考核形式化等不足。反观其实践过程,发现因其项目制的构建方式与依附于科层制又违背科层制的运作逻辑,导致参与各方主体利益链接的断裂;产业扶贫工程的项目供给与Y区实际项目需求靶向偏离,造成不少产业项目 “虎头蛇尾”;以培育产业为目的却侧重于个体奖补表达方式,并未能够有效激发贫困主体内生发展动力;由于政府扶持力量过于干预市场作用机制,致使政策绩效大打折扣。如当前Y区大部分贫困户仍然固着于以家庭为单位、小户经营的传统农业生产模式,对于大多数有劳动能力的个体(不论其是否贫困)来说,外出打工依然是其谋生的主要方式,能维持其生存发展且能吸引其返乡就业创业的产业格局尚未真正形成。真正成功的产业扶贫应当是在一定的产业基础上,持续供应其所需的各类要素资源,并将贫困人口纳入产业发展全过程,受惠于产业发展成效,并自觉维持和创新产业发展。为此,本文基于产业扶贫政策的文本解构和实施效果,为实现产业扶贫工程与当地资源条件达到耦合互促,使贫困户能够长期稳定脱贫、真正实现产业兴旺,提出以下建议:
  (一)强化基层职责,完善利益鏈接
  为应对项目制与科层制双向冲突所造成的困境,在政策设计上,要重视以村干部为代表的基层组织在产业扶贫工程中所发挥“承上启下”的基础性作用。加强对“项目进村”时资源分配与产业落地的督导安排,细化每项工程资源的分配标准和操作办法;建立贫困户产业帮扶需求清单,细化到年度,到户、到个人。明确相关责任主体,建立以村为单位的产业脱贫责任清单,开展评估考核,按比例在村庄中设置一定的产业扶贫监测点,把产业扶贫工程的资源分配与落实情况作为考核村“两委”产业扶贫工作的重要内容。在政策执行上,应进一步完善产业扶贫工作领导小组的组织结构和人员配置,建立牵头部门和配合部门高效协作的产业扶贫工程推进机制,统筹解决产业扶贫中的规划对接、用地保障、行政审批、资金整合使用等问题,以上下联动、横向联合、协同推进的工作机制克服项目制的固有缺陷。   (二)重视贫困户话语,构建精准布局
  在面对项目供给脱嵌于地方需求的问题时,政策执行上需要坚持“靶向施治,对症下药”的原则,转变传统“自上而下”的项目进村逻辑,构建“自上而下”与“自下而上”相结合的行动逻辑。在项目上马前,需进行多方调研,尤其是在贫困地区进行深入实地论证,完善贫困地区基层民主评议制度,在项目选择上把贫困户对项目可行性的建议和意见作为重要依据,重塑贫困户在产业扶贫工程中的主体性地位,通过多种媒介强化政策宣导工作,让贫困户了解产业扶贫工程的类型和具体实施办法,提高作为项目资源输入载体的贫困地区与贫困户的参与度与话语权。在具体实施中,应以系统化、动态化角度看待工程运作,不仅要构建诸多产业扶贫工程的相互联接与融合,实现资源互促;更要落实产业工程后续技术、信息、渠道配套服务与措施。努力确保产业工程立项与贫困地区环境、贫困户发展需求相契合,进而实现扶贫产业的可持续发展。
  (三)立足长效机制,扶贫更需扶志
  在促进产业培育的政策文本表达上,应着力构建扶贫开发的长效机制。基于人本原理和系统原理,从如何激发政策对象自主性和能动性角度出发,依据不同类型的贫困户和致贫原因,采取差异化的产业项目输入,整合地区优势资源,发展地区优势产业。[17]积极提倡发展带动型产业扶贫工程,把此类工程作为提升有劳动能力贫困户的可持续发展能力、实现可持续稳固脫贫的重要措施。同时,扶贫更需扶志,在进行产业培育时,一方面要侧重于向贫困户提供有效的就业岗位,利用产业发展所产生的就业机会积极引导劳动人口回流;另一方面“要注重扶贫同扶志、扶智相结合,把提高脱贫质量放在首位,把激发贫困人口内生动力、增强发展能力作为根本举措”。[18]同时,还要根据岗位要求,引导企业、技工院校、培训机构建设产业培训基地、开设技能培训班。定期举办茶话会、联谊会, 通过贫困群体代表的现身说法使他者切实感受到参与扶贫实践的真实受益, 充分发挥贫困群体自身的示范引导效应。[19]
  (四)依托资源禀赋,强化市场导向
  在产业扶贫工程的政策调整及推动落实时,政府应坚持“市场竞争为主、政府调控为辅”的资源配置原则,积极向引导者和协调者转型,充分尊重产业扶贫的市场逻辑,推动地区产业扶贫工作的市场化。[20]要着眼于市场需求,审视市场风险变化,综合考虑自身产业和产品的竞争力。鼓励贫困户参保特色农产品保险,支持保险公司提供多样化涉农保险产品。建立风险预警及防范机制以有效应对市场风险。在具体实践中,政府要向规则制定者、公共产品提供者、信息传导者的职能定位转变,推广、实施好“四带一自”产业扶贫模式,通过统筹规划、联合决策、合资入股等方式,将市场主体的利益导向与贫困主体的脱贫意愿有机结合起来,引导龙头企业整合专业合作社和贫困户的农产品资源,做长产业链、拓宽贸易渠道、做好品牌建设,解决好“谁来带、带什么、怎么带”的关键问题,并利用订单农业、股份合作、劳动参与等形式形成多主体利益联动。[21]
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