新时代纪检监察合署办公制度的构建:核心问题与实践路径

作者:未知

  [摘 要]纪检监察合署办公是新时期我国构建新型反腐败制度的重点内容,是制度反腐功能得以充分发挥的关键环节。它直接影响纪法能否有效衔接,也关涉纪检监察内部工作部门及与其他权力监督机构的有效互动和沟通协作。在当前国家监察体制改革背景下,纪检监察合署办公制度在提高反腐效能、整合反腐力量及优化国家治理等方面,仍面临四个亟待解决的核心问题:党委、纪委与监察委之间的相互关系不甚明确,监察对象范围和判断标准难以确定,法治化的纪法衔接机制及保障监察权规范履行的制约机制未能建立。未来新型纪检监察合署办公制度的构建,须明确党的全局领导与纪委、监察委独立履责这一制度前提;厘清国家监察对象范围并确立系统、科学的认定标准;以法治思维为引导,建立统一、有效的纪法衔接机制和健全内部与外部纪检监察权行使制约机制。
  [关键词]合署办公;国家监察体制改革;纪检监察;权力制约机制;纪法衔接
  [中图分类号]中图分类号D630.9[文献标志码]A [文章编号]1672-4917(2019)02-0023-09
  改革开放以来,我国共开展了八次大规模机构改革。正在进行的第八次机构改革将全面加强党的领导、依法治国与提升国家治理能力和治理体系现代化作为基本目标,从而优化机构职能、实现机构设立的制度功能。[1]其中,對党政机关合署办公的探索是此次机构改革的重点内容之一。党的十九大报告就深化机构和行政体制改革作出重要指示,指出要“赋予省级及以下政府更多自主权。在省、市、县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。纪检监察合署办公作为合署办公制度的一个典型,一直以来颇受党和国家的重视,在新时代更是成为探索党政机关合署办公的重要内容。为此,在党的十九大上,习近平总书记指出:“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公。”在《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)实施之际,中央、省、市、县国家监察机关已全部建立,纪检监察合署办公实践也全面展开。[2]2019年1月13日,习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上进一步强调应当创新纪检监察体制机制,发挥纪检监察合署办公优势,切实把制度优势转化为治理效能。
  虽然我国在以往纪检监察实践中就合署办公模式积累了一定经验,但在新时期、新型国家监察体制下,全面推行纪检监察合署办公制度仍须进行科学探索,以解决新问题为导向。但目前学界的相关研究非常薄弱,针对纪检监察合署办公的著述更是稀少。对此,本文将着重对新时期,如何科学推进纪检监察合署办公制度的构建及其核心问题进行系统研究,从制度建构层面,提出切实可行的路径方案。
  一、研究现状与问题缘起
  纪检监察合署办公是新时期我国构建新型反腐败制度的重点,是发挥制度反腐功能的关键一环。就纪检监察合署办公相关问题的学术研究而言,目前呈现如下状况:以“国家监察”为关键词,在中国知网进行检索,检索到学术论文共计1000多篇。其中,95%以上是自2016年底,国家监察体制改革以来刊发;以“合署办公”为关键词,得到800多条检索结果,数据显示自2000年以来,学界每年对该主题的研究大致呈平均态势,只在2017—2018年有些许增长,这从侧面引证了我国从未间断对合署办公制度的探索。以“纪检监察合署办公”为关键词,得到40多条检索结果,并且多为2017年之前的研究成果。①可见,目前学界将有关研究重点集中于“国家监察”这一主题,合署办公研究稍次之,原有纪检监察合署办公制度研究再次之,对新时代国家监察体制改革背景下纪检监察合署办公研究则极为薄弱。
  具体而言,从研究数量和内容上看,纪检监察合署办公只占学界对合署办公研究的一小部分,而学界对合署办公的研究本身不够深入。并且,以往研究侧重于对纪检监察合署办公的历程、模式及制度功能进行描述,欠缺对现实问题的有效回应。国家监察体制改革以来,有学者开始从执纪与执法衔接及加强反腐败体系构建等角度论述新时期纪检监察合署办公的相关问题。但是,除少数个别文献[2-3]对实践亟须解决的问题直接予以回应外,其他学者更多地仍是进行描述性研究。从研究的实效性上看,已有相关研究多针对原有纪检监察合署办公制度进行描述,对当前实践和研究的借鉴意义不大。在少数针对当下实践的研究中,学者倾向于从宏观层面介绍纪检监察合署办公对国家治理和反腐败斗争的制度功能,对制度建构本身缺乏系统、深入的论证。虽然也有个别学者就新时期纪检监察合署办公的主要问题进行了针对性讨论,但对问题与对策的论述仍不够系统、深入,难以从根本上对核心问题进行有效回应。但上述缺陷并不能抹杀已有研究的学术和实践价值,它有益于之后的学者理清研究思路、确定研究重点。基于此,在学界现有研究的基础上,本文从定位党委、纪委与监察委之间的关系,划定监察对象范围,构建纪法衔接机制及监察权制约机制这四个重要方面,对纪检监察合署办公中的核心问题进行重点回应,对我国深入、有效打击腐败,提升国家治理能力提供制度保障。
  ┣┣一级标题二、国家监察体制改革以来纪检监察合署办公亟待解决的核心问题
  作为国家监察体制改革的重要一环,纪检监察合署办公的制度设计和运行机制是当前改革的重要课题。就目前来看,纪检监察合署办公体制机制的构建主要有以下四个问题:首先,纪检监察合署办公是党和国家两个序列的权力监督体系协同治理腐败,这其中就涉及党委、纪委与监察委三者之间相互关系的厘定,这是进行纪检监察合署办公制度设计的首要前提,但目前我国尚未从顶层设计角度对三者之间的关系进行明确定位;其次,“监察全覆盖”是新型国家监察制度的最大亮点,但这并不意味着监察对象的范围无边界可言。现行《监察法》中有关监察对象范围的条款规定不甚清晰且未有系统、明确的认定标准,这直接影响合署办公下纪检监察监督范围的划定,继而影响到党中央全面反腐政治目标的实现;再次,纪检监察合署办公必然涉及党纪部门与监察机构、纪检监察内部工作部门之间的沟通协作以及党纪和国法的衔接等问题。但我国目前尚未从机制构建角度解决上述各类协作、衔接问题,使合署办公实践难见成效,有时甚至异化为“合并办公”;最后,纪检监察权作为一种公权力,目前没有建立对其行之有效的监督制约机制,存在权力被滥用的可能,影响全面治理腐败这一改革远景的实现。上述四个问题是当前纪检监察合署办公亟待解决的核心重大问题,是新时期合署办公模式取得成功的关键。   (一)如何定位党委、纪委与监察委之间的相互关系
  在国家监察体制改革背景下推进纪检监察合署办公,必须加强和坚持党的领导,纪委、监察委应从政治和全局高度深刻领会党中央的重大决策和战略意图。从实践层面来看,黨纪监督和国家监察分属两个不同的权力体系,分别履行不同的权力监督职责(如表1所示)。
  通过表1可以发现,纪委和监察委的定位分别是“党内监督专责机关”和“国家监察职能的专责机关”。前者执行党纪,针对共产党员开展反腐败教育和治理工作,维护党章、党内法规和党的方针、政策、路线;后者依据国法,对行使公权力的公职人员进行监察,打击腐败,开展反腐倡廉建设,维护法律尊严。可见,纪委和监察委职能相近,符合合署办公的前提条件。目前,实践中的做法是“一套人马,两块牌子”。但“合署”并非“合并”,原因在于两者分属于不同的权力系统,不能简单地“合二为一”。纪委、监察委虽合署办公,但权力来源、权力行使的依据和程序存在很大差别。
  根据《中国共产党章程》(以下简称《党章》)规定,党委是由党代会产生的党内权力机构,作为党内监督专责机关,纪委受同级党委和上级纪委领导,向上级纪委报告工作,遇到特别重要和复杂的案件,还应向同级党委报告情况。在涉及对同级党委委员和常务委员违纪情况调查时,纪委还应向同级党委、上级纪委报告或经上级党委批准。这表明,党委代表党,从整体上领导纪委工作,但并不能任意干涉纪委的日常执纪审查工作。纪委相对党委,具有一定的独立性,纪委虽不能对党委直接进行监督,但可以对违反党纪的党委委员和常务委员进行立案审查。此外,纪委虽然接受同级党委领导,但纪委对同级党委处理违纪案件的决定有不同意见的,有权请求上一级纪委对该决定复查;在同级党委不配合执纪调查时,有权向上级纪委申诉并请求协助处理。可见,纪委对党委具有一定的制约作用,党委应克制对纪委工作的干涉,并且在必要情况下,应当配合纪委的工作。至此,党委与纪委的关系得以清晰显现。但在涉及监察委时,问题则变得复杂许多。2019年1月,党中央出台的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(以下简称《规则》)第5条和第10条规定,党委应当定期听取、审议同级纪委和监察委的工作报告,加强对纪委监委工作的领导、管理和监督。同时,中纪委和地方各级纪委还可审议决定监察委依法履职中的重要事项,在涉及作出立案审查调查决定等重要事项时,监察委还应向同级党委请示汇报。这一规定使得监察委与党委、纪委之间的关系极为模糊,监察权的独立性饱受质疑。实际上,早在《规则》出台之前,全国各级监察委在使用留置措施时向同级党委请示批准就已成为常态。从《监察法》的立法初衷来看,这显然违反了监察权独立行使的要求,也不符合权力监督体系的制度安排。
  当前,如何正确理解《规则》和《监察法》中对监察委和监察权的定位是准确界定党委、纪委和监察委三者之间关系的核心,是回答党全面领导党内和国家层级反腐败斗争制度建设理论体系的关键所在。如果党委、纪委毫无限制地干涉监察委的监察监督工作,不仅会打破党的全面领导与监察委独立履责的整体安排,而且将背离法治原则的基本要求。[4]
  (二)如何划定监察对象范围
  毋庸置疑,纪委作为党内监督机关,共产党员是其唯一监督问责对象,这点不存在任何争议。相比,为实现对所有行使公权力的公职人员进行监察全覆盖,《监察法》第3条和第15条对监察对象的范围进行了规定,首次以立法方式对“公职人员”这一法律概念进行了界定,使其成为迄今为止我国立法上指称最广泛的法律调整对象。但在监察实践中,如何准确认定监察对象仍存在不小争议,监察机关对法律规定的不同理解导致监察实践难以有效开展。这不仅影响《监察法》与相关法律规定的有效衔接,还影响了纪检监察合力反腐的效果。例如,如果太过狭窄地认定监察对象的范围,可能会导致一些非党员监察对象逃脱应有的监察监督,同时纪委碍于职责权限,也难以对其进行党纪监督,这种“监督真空”显然违背当前反腐治理模式的根本安排,严重影响腐败治理的最终成效。因此,厘清监察对象范围,构建统一、可行的监察对象认定标准,对于充分发挥纪委、监察委合力反腐的制度功能尤为重要。
  目前,监察对象范围认定主要面临两个重要问题:(1)监察机关对《监察法》相关条文的理解存在不一致情况。为实现监察全覆盖这一改革目的,《监察法》以条文形式对监察对象的范围进行了规定。其中,《监察法》第3条为统摄性规定,即所有行使公权力的公职人员都在监察范围之内。第15条具体对监察对象的种类进行了列举,但该条对“公职人员”和“有关人员”的表述在实践中引发了诸多困惑。从文义解释的角度来看,第3条对监察对象的界定分为两个层次:一是,公权力属性。即被监察对象应当具有“行使公权力”特征;二是,监察对象应当具有“公职人员”身份。只有同时满足这两个条件,被监察者才是适格的监察对象。如此,第15条中的“公职人员”一词与第3条中“行使公权力的公职人员”的内涵和外延相同。那么,第15条“有关人员”一词就难以纳入第3条的指代范围,这时如何解释两条规定成为正确适用法律的关键。(2)缺乏统一、可操作性强的监察对象认定标准。长久以来,我国法律对腐败主体的界定缺乏明确的认定标准,各种各样的腐败主体散布于党规、法律之中,其中,《党章》《中华人民共和国公务员法》及《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)是最主要的载体。但是,这些规定中涉及的党员、公务员、国家工作人员及国家机关工作人员等分类,名次纷杂且难以做到监督全覆盖。《监察法》虽然弥补了原有规定的监督漏洞,但与改革前一样,没有形成一套系统、明确的监察对象认定标准,难以准确划定监察对象范围及有效指导监察实践。
  (三)如何以法治思维为导向建立协调统一的纪法衔接机制
  2018年3月23日,国家监察委正式揭牌成立,标志着中央、省、市、区、县级监察体系全面组建完成,原属检察院反贪局的工作人员已全部转隶至监察委。但是,国家监察体制改革并非简单的机构重组和人员整合,人员之间的融合、工作思维的改变和工作程序的良好衔接仍需时日。为加快上述工作进程,各地监察委对转隶人员实行混编制度,突出人员科学配置,力求人岗相适、人尽其用,争取做到监督、审查、审理和调查的每个部门都有纪委和转隶的干部。但是就当前阶段来说,构建协调统一的纪法衔接机制仍面临如下主要问题:   一是,工作思维和思路的调整。由于转隶人员很多来自检察院反贪局,倾向于以刑法上罪与非罪的角度考虑问题,并且处理案件时追求罪与非罪的判定,单向性思维明显。转隶后,这些人员不仅应强化专业知识,还应根据具体负责的工作,同時关注执法调查和执纪审查工作。同样地,原有纪委、行政监察人员也需要提升法律意识和法律专业素养。这要求纪检监察工作人员不仅具备法治思维,还应培养政治意识,做到专业和政治素质均过硬;二是,留置措施的具体适用。留置和双规分别是监察委和纪委依法和依规享有的案件调查手段。在国家监察体制改革以前,纪委常在执纪调查中运用双规手段,以最有效地防止被调查人打探案情、外逃、销毁和转移证据。但长久以来,双规的正当性和合法性饱受诟病。按照法治原则,限制人身自由的手段只能由法律设定,是法律的保留事项,任何其他形式的规定都不能剥夺公民的人身自由,双规作为限制人身自由的一种形式,显然违背法治精神的要求。此外,《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第37条规定,限制公民人身自由,必须经特定国家机关批准,由特定机关负责执行。按照这一规定,双规显然属于“法外”行为。相比,留置作为法定调查手段,解决了纪检监察机关适用双规时的尴尬处境,有效解决了对调查手段合法性的疑问,使反腐实践在法理上更具自恰性,用留置取代双规成为必然趋势。但就目前看,我国尚未对留置措施的审批主体、运作程序、执行场所及执行方式等重要问题做出统一要求,导致实践中留置措施的适用缺乏统一性、规范性。
  (四)如何构建有效的权力制约机制
  “任何权力都可能被滥用”是一条亘古不变之理,作为公权力的一种,纪检监察权同样有被滥用的可能。在纪检监察合署办公语境下,纪检权和监察权的结合使得纪检监察机关的权力空前强大,如果没有有效的权力制约机制,尤其是外部制约机制缺乏时,权力被滥用的风险极大。从表1和《规则》中可以看出,纪委受党委和上级纪委的领导和监督,党委对纪委的整体工作进行监督,对其经手的重大案件,具有批准和接受报告权,这在一定程度上防止了纪委滥用职权的可能。同时,上级纪委复查、纠错及协助处理等职责,也有助于纪委、党委依法依规履行职权。相比,《监察法》规定监察委受全国人大及其常委会监督并向其负责,但对于如何负责以及人大及其常委会如何监督,法律规定并未涉及,对于监察委是否应向人大报告工作、备案以及报批等问题未予明确,导致权力机关对监察权的制约形同摆设。虽然《规则》规定监察委应向党委请示、汇报及定期向党委提交工作报告等,但鉴于党委对反腐败斗争主要起宏观领导作用以及考虑到监察权的独立性,党委、纪委对监察委的监督制约难以常态化,对监察权的滥用无法起到持续有效防范作用。因此,构建有效的纪检监察权力制约机制应是当下纪检监察合署办公研究的重要课题。
  三、构建新时代纪检监察合署办公制度的路径探讨
  结合《规则》和《监察法》的立法精神,在解决纪检监察合署办公体制机制构建的核心问题时,应当坚持如下原则:一是,强化党的全面领导。习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上强调,应当将党的政治建设摆在首位,加强纪检监察机关党的政治建设,坚决维护党中央权威和集中统一领导,保证党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实;二是,体现全面从严治党精神。强化党内监督是管党治党、厚植党执政根基的主要面向,扎紧制度笼子、严肃党内政治生活是反腐败斗争取得胜利的政治前提;三是,明确监察权的独立地位。作为由《宪法》和《监察法》明确规定的国家监督权力,监察权应当具有高度独立性才能实现有效监督公权力的制度安排;四是,权力监督落到实处。不论纪检监察权抑或其他公权力类型,都应当受到严密监督。只有满足上述原则,纪检监察合署办公体制机制构建才能真正体现党的领导与腐败治理效果的统一。
  (一)前提:坚持党领导下纪委、监察委独立履责
  深化国家监察体制改革,是以习近平同志为核心的党中央的重大决策,是事关全局的重大政治体制改革。坚持党的领导是反腐败工作成功的关键,应当把党的领导贯彻到反腐败工作和国家监察体制改革的全过程:
  一是,发挥党委的领导作用。以各级党委为主体,充分发挥党总览全局、协调各方的作用,加强政治引领,强调政治监督的作用。在涉及党员违纪时,除《党章》和《规则》规定的应当向党委报告或请示批准的情况外,党委不对纪委的具体工作做出指导或干涉,并且在必要时,党委应配合纪委开展工作。
  二是,监察委不直接接受党委领导,应独立履责。按照《宪法》和《监察法》的规定,各级监察委是由国家权力机关产生的,是与政府、法院和检察院平行的国家政治机关,专门履行国家反腐败职责。监察委与党委、纪委分属不同的机构序列,权力来源大不相同。在处理党委、纪委及监察委的关系时,应当坚持以下两个原则:首先,监察委的人事任免应经法律程序。根据“党管干部原则”,由各级党委管理和推荐重要干部是坚持党的领导的重要体现,是巩固党的执政地位、履行党的执政使命的重要保证。作为国家政治体制的重要组成部分,监察委应在干部人事任免方面接受党的领导,由党委管理和推荐监察委主任、副主任及委员等职位的人员。但需注意的是,党委不能直接任命这些人员,而应依据《监察法》的规定,按照法定程序提交人大及其常委会进行任命。对于非领导职位或领导班子的工作人员,尤其是对于案件调查、审理等专业性、技术性极强的职位,监察委应具有一定的人事任免权;其次,监察委应独立开展工作。《规则》虽然规定党委对纪委、监察委的工作进行领导、管理和监督等,但考虑到它作为最高级别的党内法规,其政治性、纲领性要远高于规制性特征,党委对纪委、监察委而言处于政治领导地位,主要从宏观层面引领纪委、监察委落实国家纪检监察工作的决策部署,实现党内监督和国家监察的有效统一。因此,党委的政治领导与监察委独立履责并不存在冲突。留置措施作为监察委案件调查的重要手段,是《监察法》赋予的法定职权,监察机关根据案件调查的具体情况并经特定程序审批,可对被调查人采取留置措施。留置权应完全归属监察机关享有,按规定监察机关不需要请示党委、纪委及其他任何机关、个人、组织批准、同意等。但考虑到目前正处改革期,纪检监察工作规则尚处变动之中,监察机关就重要事项向党委汇报有利于党准确把握改革动向、及时解决改革中的各种疑难问题。   (二)基础:确立国家监察对象认定标准,厘清监察对象范围
  《监察法》对监察对象的模糊界定不仅使监察机关无法有效贯彻法律规定,还直接影响了纪检监察合力反腐的成效。因此,明确监察对象的范围是开展纪检监察合署办公的前提和基础:
  首先,应从法释义学层面厘定《监察法》相关条文之间的关系及具体内涵。法律解释是法理学的重要研究领域,并且在部门法中处于极其重要的地位。依照通说,法律解释主要有文义解释、体系解释、历史解释和目的解释等几种方法,这几种方法的适用存在一定位序,大致是:文义解释优先;在出现复数结论时,依赖体系解释进一步确定文义;如果这两种解释方法仍不能得出确定结论,或者得出荒谬结论,那么就须采用历史解释,探查立法者之规定意向、目标及规范想法;如果得出的结论有争议,那么则应依据目的解释得出最终结论。[5]法律解释方法的位序体现了不同法的价值的排序,其中,文义解释体现了法的安定价值,体系解释体现了法的和谐价值,历史解释体现了立法意图价值,目的解释则体现了法的正义价值。相应地,法的安定价值和可预测价值应得到优先实现,法的和谐价值、立法意图价值及个案正义价值依次排列。[6]在位绪论的前提下,法律解释三条适用规则,分别是文义规则、黄金规则和除弊规则。相对应,文义解释规则遵循形式法治要求,属优先使用的规则,对应文义解释方法;黄金规则主要指体系解释规则,是必须遵守的解释规则;除弊规则满足实质法治要求,是可以选择适用的解释规则,对应历史解释和目的解释方法。[7]依照上述解释方法和规则,对于《监察法》第3条和第15条之规定的语义及相互关系可以有两种理解:
  一是,两条规定是“统摄”与“具化+补充”的关系,第15条中“公职人员”与第3条规定相对应,同时将“其他人员”视为单独补充规定;二是,两条规定是“统摄”与“具化”的关系,第15条中的“公职人员”一词与第3条规定相对应,并且将“其他人员”视为“公职人员”。依照文义解释方法,《监察法》第3条规定监察对象为“所有行使公权力的公职人员”,并且明确下文所指“公职人员”与该描述等同,说明第15条所称“其他人员”不属于第3条所指范畴。查阅法条可发现,第3条处于“总则”章节,是对监察对象范围的统摄性规定,并且《监察法》第1条“立法目的”规定,本法的目的之一是“加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆蓋”。如此一来,只依赖文义解释优先规则确定第3条“公职人员”的指代范围就显得非常不合时宜,这时,应结合适用黄金规则做进一步解释,即应带着一种体系思维,联系上下文寻求法律意义的逻辑一致性,避免断章取义、片面地理解、解释法律。[8]考虑到《监察法》总则部分旨在实现国家监察全覆盖的逻辑,在解释第15条规定时就应当处理好总则与本条之间的张力,对法律规定进行体系性的逻辑审视,并且注重法律调整功能的充分发挥。因此,应将行使公权力的“其他人员”视为总则部分的“公职人员”,只有这样才符合《监察法》的内在逻辑和立法意图。
  其次,应确立统一的监察对象认定标准。根据《监察法》的规定,“公权力”“履行公职”“管理人员”“公职人员”等都是认定监察对象的关键词,但这些法律用语杂糅交错,难以为监察实践提供有效的标准依据。通过对《监察法》相关条文核心概念的厘清以及对当前反腐治理目标的把握,本文认为,可从以下三个维度构建监察对象认定标准:
  一是,“公权力(狭义)”标准。公权力是由《监察法》直接规定的判断标准,也是最为核心的判断标准。从法理上看,公共权力分为国家公权力和社会公权力。其中,国家公权力一般是由国家机构享有,具有行为单向性、强制性特征。代表国家机构行使这种公权力的主体较为确定,大体包括具有公职人员编制及由国家财政负担工资福利的人员。就社会公权力而言,则是指社会主体以其所拥有的社会资源对社会的支配力,其中包括物质资源、精神资源、社会群体、社会组织及社会特殊势力等。[9]它是一种依托社会组织并指向社会公共事务的权力,具体包括自治权、对抗权和参与合作权。其中,法律法规所授权力是社会权力的重要构成部分。[10]《监察法》所规定的公权力(广义)包含国家公权力和社会公权力,按照“公权力(狭义)”标准,由于公务员、参公管理人员、法律法规授权和国家机关委托的公共组织中从事公务的人员具备明显的公权力属性,因此都属监察对象范围。
  二是,“身份+职位/职责”标准。除“公权力”维度以外,《监察法》第15条第3—5款规定企业、单位及组织中管理及从事管理的人员属监察对象范围。根据上文,《监察法》中“管理”一词主要有组织、领导、监督、管理、计划等含义,如此一来,上述条款规定可以衍生出两个认定标准:首先,“身份”标准。根据《刑法》第93条和《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》的规定,除本身属国家工作人员之外,国有企事业单位“委派”从事公务是某类人员取得国家工作人员身份的另外一种方式。《纪要》对“委派”的类型进行了列举,形式多种多样,常见的有任命、指派、提名、批准等。按照《刑法》《监察法》的规定和立法目的,国家工作人员和经由“委派”获取国家工作人员身份的人员,显然属于刑法职务犯罪的犯罪主体及监察对象范围。其次,“职位/职责”标准。仅具备“公”的身份且从事公务的人员,只是解决了其是否属于监察对象范围,但并不能确定其属于第3—5款的调整范围,因为这些条款还要求监察对象的公务活动必须具有“管理”色彩。通过规范分析可知,第3—5款中的“管理”主要有两种情形:一种情形是身居管理职位。例如,国有企业中的董事长、总经理、监事会主席、部门经理、会计、出纳等。另一种情形是负有管理职责。例如,某一人员可能被所在企业、单位及组织临时赋予管理职责,这时如果仅以是否在管理岗位作为判断依据,就会遗漏应当监察的对象。因此,只有符合“身份+职位/职责”这一复合型认定标准的要素要求,某一人员才属第3—5款所指代的监察对象。实践中,可根据具体情况选择适当的组合标准认定监察对象。   三是,“行为”标准。这里的“行为”具体指特定人员的某种行为是否为“履行公职”,对应《监察法》第15条第6款“其他依法履行公职的人员”的范围划定。该条被视为“兜底条款”,主要针对监察对象的“动态”判断。适用“行为”标准认定监察对象的关键在于判断具体人员的行为是否为“履行公职”的行为。按照上文对《监察法》语境下“公职”一词的界定可知,授权性、单向性、公共性、约束性及服务性是它的显著特点。那么,凡是符合这些特点的行为,均可被视为《监察法》中的公职行为。此外,按照行为的公共性和公共影响的程度,可将行为分为直接履行公职行为、与履行公职密切的行为、对社会公共道德产生影响的行为及对社会完全没有影响的行为。其中,只有直接履行公职行为属于判断监察对象的依据。如此一来,既可确保监察实践的可行性,又可防止监察对象范围被无限扩大。
  需要注意的是,监察对象认定标准这三个维度并非呈平行状态,其适用应遵循一定次序原则。例如,在判断某人员是否为监察对象时,如果确定其为公务员、参公管理人员及法律、法规授权或受委托的公共组织从事公务的人员,那么即属“公权力”标准的适用范畴;如果该人员属于国有企业、公办科教文卫体事业单位或基层群众性自治组织,则可按照“身份+职位/职责”标准分情况判断其是否属于《监察法》第15条第3—5款中的管理或从事管理的人员类别;在进行上述归类均不合时宜时,才可按照“行为”标准对该人员是否属监察对象进行动态判断。
  (三)关键:在法治轨道上探索建立纪法衔接的有效机制
  纪委、监察委合署办公极大地整合了党内反腐和国家反腐资源,有利于反腐败工作的高效开展。《规则》第11条规定,纪检监察机关应当建立监督检查、审查调查、案件监督管理、案件审理相互协调、相互制约的工作机制。由于纪委、监察委分属不同的权力序列,纪检监察合署办公必须注重对纪法衔接机制的探索,在坚持党的政治引领的同时,体现法治色彩,理顺执纪与执法之间的关系:
  首先,培养政治思维和法治思维。针对转隶人员和原纪委人员的融合问题,应采取多种方式,同步培养两类人员的政治思维和法治思维,强调“纪在法前”“纪法双修”。一方面,应培养纪检监察工作人员过硬的政治素质。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,不忘初心、牢记使命,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位,坚决维护党中央权威和集中统一领导,坚持稳中求进工作总基调,忠实履行《党章》和《宪法》赋予的职责,树立以党的政治建设为统领,坚持纪严于法、纪在法前,执纪执法贯通、有效衔接司法的工作理念。另一方面,在涉及立案调查、证据收集等专业问题时,纪检监察工作人员应以法治思维开展工作,严格执行法律规定,不得突破法律界限。在执纪执法取证时,应按照法律规定的最高标准,确保证据链的完整性及证据的证明力。
  其次,构建纪法衔接的工作机制。即使采取合署办公模式,纪委、监察委仍是两个不同的部门,仍然面临工作衔接等实际问题,建立统一的纪法衔接机制有助于纪检监察工作的有序开展。《规则》第11条对纪检监察机构内部工作部门的职责分工进行了规定,对于实际工作的配合协调等问题,应遵循如下安排:在涉及党员监察对象时,如果发现确有违反党纪和国法的线索,纪委、监察委应分别根据党章、《规则》和《监察法》规定,同时立案,分别进行执纪审查和执法调查。审查调查获取的证据,可同时作为执纪问责和监察处置的依据。如果涉嫌犯罪,应以监察委的名义移送检察机关提起公诉。考虑到目前以留置取代双规的趋势,在党员监察对象存在违法犯罪等行为时,为了确保证据收集的合法性,应先进行执法调查而后开展执纪审查。如此,执法调查收集的证据既可用于执纪问责,调查活动又不会面临合法性质疑。至于党员非监察对象、监察对象非党员违纪违法的情况,纪委、监察委依照各自权限、程序,分别开展执纪、执法监督调查活动。
  (四)保障:健全“自查”与“他查”的权力制约机制
  国家监察体制改革将原先分散的反腐败资源进行整合,同时极大地拓宽了对公权力的监督范围,使得监察委的权力空前强大,加之与纪委合署办公,纪检监察机关的权力更是到了无以复加的地步,但目前并无与之匹配的权力制约机制。纪检监察权的适当行使不仅关涉监督对象的合法权益,还是我国反腐败事业成功的重要保障。具体而言,防止纪检监察权滥用可从加强自我监督与构建外部监督机制着手:
  首先,可参照党委对纪委的监督模式,要求监察委向同级人大及其人大常委会报告工作。纪委向党委报告工作或请示批准不仅从全局上体现了党的领导,还对防止纪委权力滥用起到了明显作用。相类似,人大及其常委会作为产生和领导机关,应要求监察委向其报告工作,并且在涉及特别重大案件的立案调查时,监察委应向人大常委会备案,在对人大代表和具有特定身份的监察对象采取留置措施时,应报人大常委会批准。这不仅符合《监察法》对人大及其常委会的制度定位,也能在一定程度上遏制监察权的滥用。需要说明的是,虽然《规则》也要求监察委就重要事项向党委请示汇报,但这种模式难以发展成固定长效的权力制约机制,实现对监察工作的有效监督仍需从机制建构角度进行统筹把握。
  其次,完善内部自我监督机制。作为权力监督主体,纪检监察机关应当按照党纪规定,高标准、高要求地塑造机关内部的工作和思想氛围。按照《党内监督条例》和《十九届中央纪委三次全会公报》的精神,强化党内监督,扎紧制度笼子是严肃党内生活的根本,是腐败治理的重要政治保证。对此,应加强内部监督机制建设,建立健全纪检监察干部监督室这一内部监督机构,具体可由纪委书记或监察委书记兼任监督室主任一职,专门对纪检监察干部的违纪违法行为进行监督调查,并将调查结果直接反馈于主任,查证属实的,由主任交于相应职能部门进行执纪执法调查。
  最后,搭建和畅通群众监督、社会监督的平台和渠道。除权力机关监督、内部监督外,《监察法》第54条还规定监察委应公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督和舆论监督。未来,各级监察委应在官方网站设置信息公开专栏,及时更新监察立案、调查和处置的具体情况;设置网络监督平台,便于群众揭发检举纪检监察干部的违法乱纪行为;定期召开新闻发布会,就重大案件的处理接受新闻媒体质询。
  四、结论与思考
  在新型国家监察体制下,纪检监察合署办公模式已在全国铺展开来,针对合署办公中出现的各種问题,我国应从体制机制建设入手,深入分析问题背后的制度建构问题,结合问题所造成的实践困境,寻找适当的解决对策。具体而言,应坚持党对纪检监察工作的整体领导,在此前提下,确保纪委、监察委的独立自主地位。明确监察对象的范围和判断标准,解决执纪和执法合力监督的基础性问题。注重培养纪检监察工作人员的政治思维和法治思维,构建统一协调的纪法衔接工作机制。推行向人大及其常委会报告、请示及备案制度,完善内部权力制约机制,同时注重发挥外部非强制性制约机制的重要监督作用。
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