关于高职院校推进混合所有制办学的思考

作者:未知

  [摘要]文章首先阐述了混合所有制高职院校的建设背景,然后指出了混合所有制引入高职教育的必要性,接着分析了高职院校发展混合所有制面临的主要问题。对此,建议扎实推进混合所有制高职院校改革试点工作,确立去政府干预高职院校法人地位,建立社会资本准入高职教育“负面清单”制度,建立并不断完善混合所有制高职院校产权保护及流动机制,赋予民办高职院校合法地位。
  [关键词]混合所有制  高职教育  高职院校
  [作者简介]朱倩倩(1969- ),女,浙江义乌人,浙江旅游职业学院科研处,教授。(浙江  杭州  311231)
  [课题项目]本文系2017年度浙江省哲学社会科学规划立项课题“我国高职院校混合所有制办学的现状、问题与对策研究——以浙江省为例”(项目编号:17NDJC341YBM)、浙江省教育厅2016年度高等教育教学改革项目“浙江省高职院校混合所有制办学的现状、问题及对策研究——以浙江旅游职业学院为例”(项目编号:jg20160294)的阶段性成果和2018年度杭州市哲学社会科学基地陶行知教育思想研究中心课题“高职院校混合所有制办学的机制、路径与方法研究”(项目编号:2018JD69)的研究成果。
  [中图分类号]G717    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985(2019)10-0039-04
  2013年召开的十八届三中全会将混合所有制改革提升到了一个新高度,习近平总书记提出加快完善市场化治理机制和运行机制,发展“国有、集体、非公有”三类资本交叉持股、相互融合的混合所有制经济,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,并强调积极发展混合所有制经济是新形势下坚持公有制主体地位。随着我国经济体制的转变,教育体制与学校管理各方面都需要进行改革。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》将经济领域中的“混合所有制”这一新兴概念首次引入高等职业院校的发展。
  一、混合所有制高职院校的建设背景
  21世纪是知识经济时代,各国无不为了提升国际竞争力致力于发展高等教育。作为高等教育的重要组成部分,高职教育旨在培育各級各类实用的专业技术人才。因此,各高职院校不仅要具备完善的软硬件设施,同时也需招聘具有实务操作经验的教师,如此,大量资本注入不可缺少,这对目前建立的公共教育体系提出了挑战。
  著名经济学家、诺贝尔奖获得者Milton Friedman提出,19世纪后半叶以来,所建立的公共教育制度是一种政府的垄断。由于缺乏市场竞争机制,无论从经济、社会层面看,或是从教育本身看都是失败的,公共教育制度导致学校经营效率低下,形成资源浪费。要想改变这种状况,唯一的出路是让市场机制进入教育制度中进行运作。马克思历史唯物主义中经济基础与上层建筑之间的矛盾,被视为推动社会发展的基本动力。教育被归类为上层建筑,一旦经济基础发生变化,作为上层建筑的教育也将随之变化,混合所有制应运而生。
  二、混合所有制引入高职教育的必要性
  1.混合所有制有利于高职教育办学主体多元化。周俊在《发展混合所有制职业院校的思考》中认为,社会主义基本经济制度在教育领域深化的体现就是发展混合所有制高职院校,这是高职院校快速适应资本社会大趋势的关键选择。随着我国经济改革的发展,教育领域民间投资保持快速增长。同时,国家鼓励和引导民间资金参与发展教育和社会培训事业,推动建立以政府管辖的公办高职院校为主体,以民办高校、民办公助与境外合作办学等多种形式为补充的办学体制,这代表着我国高职教育办学主体已呈现多元化趋势。
  2.混合所有制有利于高职院校内部管理体制改革。目前,公办高职院校唯一的投资主体是政府,学校顺理成章地成为政府的下属单位,成为附属性质的官本位体制内组织。学校办学由上级主管部门规划安排,校长由上级主管部门调整任命,员工绩效由上级领导同意裁定,人事升迁皆由上级组织部门决定。在教学管理、科研管理、人事管理等方面,上对下的管理方式与作风仍盛行,因此容易产生相互推诿、责任不明的情况。
  混合所有制引入高职院校意味着高职院校成为一个独立组织,开始逐渐拥有独立性与自主性,同时反映在高职院校内部,管理体制也随之产生了变化,如高职院校采取自主招生等新措施。
  3.混合所有制有利于扩大高职教育经费来源。经过多年的扩招,当前高职院校学生人数倍增,带来的最直接冲击是教育经费不足。由于国家财政无法支持所有高等教育的各项办学经费,所以有学者提出动员一切社会力量办学,鼓励民间资本进入教育领域,坚持走教育产业化道路,使教育经费来源更加多元化。将混合所有制引入教育领域,不仅能够改善高职教育的经费筹措机制,扩大高职院校的经费来源,弥补国家教育经费的不足,还能增加高职院校安排经费的主动性、自主性以及落实经费的责任。因此,学者们认为现阶段带有一定市场色彩的混合所有制高职院校,的确可以成为振兴经济成长的新产业。
  4.混合所有制有利于高职教育产学结合。目前,大学作为全民大学的特性日益彰显。在这种大学发展的新趋势下,大学与产业界的关系必然日趋紧密。联合国教科文组织(UNESCO)早在1995年就提出了《关于高等教育变革与发展的政策性文件》,对当前世界的高等教育改革与发展状况进行了分析,阐明了高等教育必须变革与发展的基本理由,强调了注重大学自主与学术自由,也强调了面对社会期望高校更需提高其相应的能力,同时也提出了应借由各种评鉴措施,在研究质量和教学质量、服务推广等各项工作中取得更大成效。
  高职教育与我国社会经济发展的联系最直接、最紧密,在提供经济发展所需人力、促进就业等方面有着举足轻重的作用。我国早期在计划经济发展下,仅需要基层职业技术人才。随着经济体制改革与对外开放政策的实施,经济和社会快速发展,初中等职业技术学校培养的人才已无法满足市场需求。由于对高等职业技术人才的大量需求,我国高职教育从1980年开始逐步发展。虽然国家非常重视高职教育的发展,但是经费投入不足、产学合作不够深入、市场管理理念滞后等问题制约了高职教育经济功能的最大限度发挥。对于高职教育而言,政府提供的财政支持有限,而混合所有制办学能够有效吸引社会资本办学,因此,高职教育与产业的关系日益密切。   三、高職院校发展混合所有制面临的主要问题
  高职教育的生命力在于融入企业、融入市场、融入社会,但是目前浙江省混合所有制办学存在以下问题:
  1.未引入市场机制及缺乏企业家精神。21世纪高等教育被视为一种服务产业。教育作为一项产业,发展它的时候有必要引进市场机制,用企业家精神来办学。这是世界的潮流,可以为高等教育注入新的活力,促进高等教育的发展,满足社会的需要。企业家精神是企业发展的精神动力和精神支柱。目前,在我国混合所有制高职院校经营过程中,正是由于未引入市场机制及缺乏企业家精神,导致公办高职院校领导对社会民营资本带有一定的偏见,偏执地认为改革有风险,同时担忧国有资产流失,因此对于混合办学的积极性较低;民办高职院校由民间力量投资办学,投资者担心“混合”后失去话语权,合法利益无法得到保障,因此也不愿轻易选择混合所有制办学。
  2.行政体系干扰混合所有制办学。虽然我国法律明文规定高职院校是独立法人,可以自主办学,但是高职院校带有浓厚的行政色彩,隶属于当地政府。政府未将高职院校视为独立的教学科研机构,而是将高职院校作为行政机构的延伸部门来管理,严格控制。校长、党委书记等领导都是由上级部门任命,具有一定的行政级别,隶属于教育及组织部门的双重管辖,能够与党政干部交流任职,其动力机制是行政性晋升。在行政化管理的干扰下,高职院校无法自主开展相关工作,即使在混合所有制办学形式下,学校的自主意识仍薄弱,对政府的依附性较大,缺乏独立办学的风气。
  3.高职院校产权无法流通导致混合所有制办学难以操作。美国著名的经济学家哈罗德·德姆塞茨认为,自己本身或者他人受益或受损的权利即是产权。多元融合的混合所有制高职院校的发展,必然涉及高职院校的产权流通问题,这正是勒紧我国所有高职院校改革的一根绳索。我国的产权交易市场呈现出专业中介机构紧缺、资产评估程序的标准化规范缺失、制度建设难如人意等现象。教育市场缺乏竞争机制,最终导致教育产权要素无法流动、无序流动、配置低效。以上因素制约了不同产权主体自由进入或者退出高职院校。
  4.相关法律制度缺失导致无据“混合”。作为一种新型办学模式,混合所有制高职院校缺少与其相适应的政策法律。第一,在法人登记上,混合所有制改革后,高职院校法人的身份需要得到确认。第二,教育本身的公益性与市场导向的资本逐利性相互矛盾,民营资本“混合”到公办高职院校进行办学,投资者需要有营利回报,因而,如何在法律制度层面上解决这一现实矛盾成为亟待解决的问题。第三,法律对于高职院校的兼并、转让、合并、举办者变更以及托管等问题缺少具体可操作的参考标准,对于资产缺少明晰的制度和政策性依据。第四,我国对民间资本进入高职教育领域一直设有较高的法律门槛,客观上导致各类资金难以进入,“混合”难上加难。
  四、高职院校推进混合所有制办学的对策建议
  1.扎实推进混合所有制高职院校改革试点工作。高职院校引入混合所有制办学是一项改革创新,具有划时代的意义。研究发现,我省高职院校的办学形式及产权构成较为复杂,不同地区之间、不同公办高职院校的发展差异显著;同时,在高职院校改革策略和方法上欠缺理论基础与成功案例的指引。因此,混合所有制高职院校改革必须适时进行风险评估,“摸着石头过河”,谨慎推广。在顶层设计和统筹规划方面,鼓励各地(市)勇于进行探索,积累宝贵经验,将试点中出现的问题进行梳理总结,完善配套制度;在案例方面,可以借鉴天津现代职业技术学院与天津成邦集团联合打造现代创业学院、海南职业技术学院于2000年率先尝试高职教育混合所有制办学等实践。
  2.确立去政府干预高职院校法人地位。建立高职院校法人治理结构的目的是,高校作为独立的法人,在开办者(出资人)、决策者、管理者和教职工、学生等利益相关者之间建立起有关学校运营与权利配置的一种机制。一旦高职院校法人地位确定后,可以提高学校的办学自主性与经营弹性,有利于适时调整学校的经营模式与方向。虽然目前我国公办高职院校仍隶属于中央或地方政府,但为了更好更快地发展,有较多的高职院校已经建立校董事会,尝试引入市场机制及企业家精神,积极筹措学校教育发展基金以及推广学术研究成果。可以说,混合所有制高职院校法人常有争议的主要原因在于高职院校没有明确的法人地位,学校的营利行为往往被视为一般私营企业的营利行为,因此,应先厘清混合所有制高职院校与私营企业的差异,并依据相关法律规定确立去政府干预高职院校法人地位。
  3.建立社会资本准入高职教育“负面清单”制度。目前,有一种独特的、相对于“正面清单”的市场准入管理方式,即“负面清单”,“负面清单”严格遵循“法无禁止皆可为”的基本原则。探索混合所有制高职院校可以参考实行“非禁即入”的“负面清单”制度,分门别类地规定社会资本可以进入哪些职业教育领域;同时,规定国有独资形式下的高职院校类别、国有资本控股高职院校类别,以及允许民营资本参股的高职院校类别等。只有建立“负面清单”制度,才能以市场为导向激发民间资本投资高职教育的活力。
  4.建立并不断完善混合所有制高职院校产权保护及流动机制。不同产权主体之间完成产权融合及产权流动,是高职院校发展混合所有制的最难突破点。第一,明晰混合所有制高职院校的产权结构,清晰界定学校的产权归属者。这样既能避免高职院校国有资产的自然流失,又能提高民营资本投资的积极性,同时进一步明确了教职员工的人力资本价值。第二,公办高职院校应逐步实行教育剩余价值的索取权和控制权,允许一部分管理者通过合法经营,自主选择从事教育投资等活动,实现其资产的保值增值。第三,根据市场需求的变化,积极探索并建立教育产权的交易市场。产权的可转让性能够使教育资源在整个社会自由流动而不局限于公有制或民办所有制的形式范畴,优化配置有限的教育资源,从而通过市场化方式真正实现资本的高效率流转。
  5.赋予民办高职院校合法地位。民办高职教育主体与公办高职教育主体应享有平等的地位。我国民办高职院校近年来发展迅速,成为高等教育的重要组成部分,这是高等教育办学体制的进步。财政部门、税务部门要联合有关部门,加快制定相关配套政策,保障民办院校教师及学生的合法权益。对于部分不要求获取办学收益的投资者,必须依法与公办院校享有同等的税收优惠政策;对于投资人要求取得合理回报的民办院校,财政部门、税务部门应会同有关部门,尽快制定合理的税务政策。
  [参考文献]
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  [3]阙明坤,潘奇,朱俊.探索发展混合所有制职业院校的困境及对策[J].中国职业技术教育,2017(18).
  [4]周俊.发展混合所有制职业院校的思考[J].中国职业技术教育,2014(21).
  [5]Milton Friedman.Public Schools:Make Them Private[J].Education Economics,1997,5(3).
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