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权力清单编制中的公众参与

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  〔摘要〕 公众参与权力清单编制有利于实现权力清单编制的民主化、科学化、法治化。实践中,权力清单编制中的公众参与尚存在参与流于形式、参与方式匮乏、参与缺乏有效反馈等问题。为此,需要从实现公众实质性参与、拓宽公众参与渠道、建立有效反馈机制等方面充分加强权力清单编制中的公众参与,以更好地提升公众参与权力清单编制的针对性、积极性和有效性,不断深化权力清单制度改革。
   〔关键词〕 权力清单;公众参与;参与方式
   〔中图分类号〕D63   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203(2019)03-0082-05
  在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下,推行权力清单制度意义重大。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,地方各级政府及其工作部门也要实施权力清单制度。2015年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,进一步明确了推行权力清单制度的要求,其对各地省政府、市县政府权力清单制度的实施划定了可执行的标准。实践中,权力清单制度的实施得到了中央和地方政府的高度重视,并取得了较好的实际效果。但是,权力清单制度的探索也存在着如权力清单编制中公众的有效参与缺乏及民主化、科学化、法治化水平不高等问题。因此,在权力清单编制中应引入公众的有效参与,增加对权力清单编制中行政权力的规范和监督。
  在政府权力清单制度探索实践中,各地所取得的特色成效,将会形成扩散效应,促进其他地区、部门权力清单编制水平的不断提高。因此,本文将以部分省市、部门权力清单编制中公众参与实践为例,通过对权力清单编制的现状梳理,发现其存在的具体问题,提出完善权力清单编制中公众参与的有效路径。
  一、公众参与是提高权力清单编制民主化、科学化、法治化的有力保障
  权力实质上的公共性决定了权力的行使绝对不能溢出公益范围 〔1 〕。权力清单制度是对行政权力进行约束的重要举措,而权力清单编制中引入公众参与可以更好地实现权力清单编制的民主化与科学化,使政府转变职能,从制度上解决权力滥用、权力寻租等问题,对于依法治国、建设法治政府具有重大意义。
  (一)公众参与是增强权力清单编制民主化的重要途径
  公众参与权力清单编制是保障人民享有的民主權利得以落实的重要途径。权力清单在编制中涉及对行政权力的数量、种类、运行程序等进行详细统计 〔2 〕,因此,公众作为行政权力的具体接受者,权力清单制度的实施会对公众的实际权益产生影响。有效实现编制权力清单中的公众参与,增强编制权力清单的透明度,会使公众增强对行政机关权力清单编制中公权力的制约和监督,同时,也可以帮助行政主体了解公众的意见和建议,提高权力清单编制的民主化水平,进而提升公众对权力清单编制结果的可接受性。
  (二)公众参与是提高权力清单编制科学性的有力保障
  公众参与权力清单编制实际上是一个双向交流的过程,行政机关所掌握的大量专业知识与相关专业信息使得行政机关具有普通公众无法比拟的天然优势,但公众作为一个广泛的群体,其中蕴含着参与政府治理的巨大潜力,作为被管理者与被服务者,公众比其他人更明白自身的需要 〔3 〕。公众作为参与者也拥有自己独特的信息优势,其提供的相关信息和建议在某种程度上可以弥补公权力在价值实现上的局限。同时,公众参与也有利于评估权力清单推行的效果,有利于对权力清单进行调整和完善。因此,为了保证权力清单编制结果的科学性,行政机关在编制中引入公众参与程序是极为必要的。
  (三)公众参与是保障权力清单编制合法性的重要举措
  法治作为一种现代政治文明的产物,其价值不仅体现在微观的解释意义中,更体现在宏观的引领作用上 〔4 〕。我国法治政府建设正是在法治理念引领下积极开展的,而法治政府建成的重要因素就是权力的公开。过去个别行政机关存在着权力重叠错乱、事权划分不清、运行一般不公开等弊端。同时,行政权力也具有天然的扩张性,而要求行政权力的行使者自我变革,清理原有职权,下放部分权力,整合既有权力,这一过程在没有社会公众的监督下很容易导致权力的滥用。即使公众表达意见可能存在理性不足、参与成本较高等问题,但是单纯的政府内部编制权力清单会导致某些领域的权力腐败。这就要求我们在公权力行使过程中引入公众的切实参与,充分听取行政相对人的意见,以保障权力清单编制的合法性。
  二、权力清单编制中公众参与的现状与问题
  学术界对权力清单编制中公众参与问题的讨论并不多。在现有研究中,部分学者以权力清单制度的法律属性为出发点,如喻少如教授将权力清单定性为一种自制性的行政规则,并以“质量要求”和“可接受性要求”为标准,进行权力清单编制过程中公众参与模式的选择 〔5 〕。学者林孝文将权力清单定性为规范性法律文件,并提出应确立正确的权力清单编制程序,可设置公众参与民主协商程序等 〔6 〕。还有部分学者从地方政府权力清单建设的具体实践入手展开研究,如郑俊田、郜媛莹、顾清认为,在权力清单制度的建设过程中要广泛听取公众意见,并加大政府方面的宣传 〔7 〕。学者赵谦、何佳杰探讨了地方政府权力清单确权环节存在的问题,如相关规范不足、配权环节社会组织弱小导致公众参与空间狭窄、参与能力匮乏,并从参与空间与参与能力两方面展开分析 〔8 〕。学者尹少成则从权力清单制度的行政法视角入手,提出应保障权力清单制定和调整过程中的公众参与 〔9 〕。综上所述,尽管学者们对权力清单制度有所研究,但是关于权力清单编制中的公众参与问题研究却不多,即使有学者进行了这方面的研究,也大多是作为权力清单制度实践中的某一问题在文章的某一部分进行概括式的描述,不仅篇幅很少,而且也没有结合此阶段公众参与的具体实践进行研究。
  (一)权力清单编制中公众参与的现状
  目前,相关规范性法律文件对于编制权力清单环节的公众参与规定很少涉及。实践中,很多部门采取的是以一种征求意见稿的方式实现权力清单公布前的公众参与,这种只发布于政府官方网站上的征求意见公告,由于公众很少浏览政府官方网站,使得公众对公告的访问量很低。如2016年发布的权力清单征求意见公告中,浏览量高的网站也只有200多次的阅读 〔10 〕。同时,行政机关留给公众提意见的时间较短,多的只有7天,少的甚至只有3天。当然,也有少数政府部门将征求意见稿同时发布于报纸上,取得了较好的效果。如长沙市将《长沙市政府部门权力清单(征求意见稿)》以及截止时间、意见表达方式等第一时间发布到《潇湘晨报》上,以增加公众参与的机会。还有一些部门一再强调编制权力清单中政府各部门对于权力调整的主体地位,使得公众参与在此环节呈现出一种匮乏的状态,如在某市人民政府下属的城市规划局官网首页上,政务公开一栏中的权力清单一项,只有2018年6月公开的该部门已经编制好的权力清单一份文件,还只是政府部门独自调整、清理后的权力清单列表。与此同时,也有一些地区注意到在权力清单编制中公众参与的必要性,如四川省金堂县政府在推行试点乡镇“微权力”清单过程中,为避免“闭门造车”,组成调研组深入基层走访调查,最后共收集民众意见100余条 〔11 〕。   (二)权力清单编制中公众参与存在的主要问题
  目前,我国地方政府及其行政部门都在大力推行权力清单制度,然而实践表明,权力清单编制中的公众参与机制从形式、质量和效果上看,都还有一定的差距。我国权力清单制度存在着公众缺乏实质性参与、参与形式匮乏以及有效反馈不足等问题,从而让此项制度远未很好实现当初设计的效果。从目前的实践来看,权力清单编制中公众参与主要存在以下三方面的问题:
  1.缺乏实质性的公众参与。我国目前的公众参与较以往有了很大的进步,公众参与在很多行政领域已经起到了举足轻重的作用。但行政机关在编制权力清单的过程中,公众参与模式仍存在一些问题,缺乏实质性的公众参与。如公众关于权力清单编制的相关信息了解很少,权力机关对于公众参与机会的宣传也不是很到位,公众享有的参与时间也很短,这些都造成了现有的公众参与模式在权力清单编制过程中流于形式,阻碍了公众对这一过程的实质性参与渠道 〔12 〕。如果权力清单编制中不能有效契合公众的现实需要,那么编制结果将很难获得公众真正的认同,在一定程度上也会降低权力行使的科学性、实效性和权威性。
  2.公众参与方式匮乏。个别地方政府在实现权力清单编制中的公众参与方面做法过于简单,只是由行政工作人员在街道上随机询问普通民众,倾听他们的意见。这种参与方式具有较大的局限性,行政机关只是随机进行询问公众,未被抽取到的公众就失去了表达意见的机会。同时,由于抽取到的人数太少,导致参与对象的意见只是个别意见,参与的主体不具有代表性,不能正确反映公众的普遍意见。另外,即使个别政府部门以征求意见稿的方式向社会公开权力清单编制,但是公众参与的方式无外乎纸质信函、电子邮件两种方式,远远满足不了现代民众多渠道参与的需要。由于参与方式匮乏以及参与时间短暂等问题,公众实际上一直处在权力清单编制的边缘地带,总是扮演着被动接受最终结果的角色 〔13 〕。
  3.公众参与缺乏有效的反馈。我国权力清单的编制仍具有“封闭性”,这里的“封闭性”是相对的,相对性是指清单编制后的公开使得公众有了监督权力运行的机会,但在形成清单、最终得出公示结果之前,这一过程仍缺乏公众实际有效的参与。即使一些政府部门通过实地调研或是征求意见稿来实现公众参与,但对公众的利益诉求也没有进行有效的反馈,没有说明公众参与的状况,更没有向参与的公众说明意见未被采纳的原因。有些地方政府虽然也召开了新闻发布会,利用新闻媒体向社会公开发布了《政府部门权力清单》以及《行政审批项目流程清单》,但并未就前期征求意见和公众参与情况作出说明 〔14 〕。公众提出了多少意见,意见被采纳情况如何,采纳或不采纳原因是什么,公众都不得而知。由此,在某种程度上很可能会挫伤公众参与权力清单编制的积极性。
  三、权力清单编制中公众参与的有效路径
  权力实质主体的公共性与行使主体的私人性以及权力自身异化、扩张可能性的存在,决定了对权力的制约与监督始终是法学学科的一个重要议题 〔15 〕。在權力清单编制中引入公众参与机制有利于实现对权力的制约与监督。针对权力清单编制中公众参与存在的问题,笔者认为,可以从以下三个方面进行完善。
  (一)实现公众实质性参与
  在有效的公众参与模式下,行政机关行使的权力是有限的,行使过程也是公开透明的,这对于治理因权力不清而引发的腐败问题、增强公众对政府决策的信心具有重要作用。但是,发挥这一设计最大效用的方式就是实现公众的实质性参与。权力清单制度设计的最终目的在于,通过清理、整合行政权力,让行政权力运行有法有据、公开透明,以适应现代化国家治理的需要。因此,公众的实质性参与有助于实现权力清单编制的目标。
  一方面,针对现有政府部门在编制权力清单中存在的问题,应充分发挥公众参与的作用。一是应主动公开编制权力清单的信息。行政机关在网站上公布权力清单、听取群众意见与建议,需要向公众主动公开并详细讲解包括关于权力清单编制的一些专业知识,弥补公众在面对行政事务时的信息匮乏劣势。二是应加大公众参与编制权力清单的宣传力度。从实践来看,只有少数部门选择在非官方网站上发布征求意见稿的消息,这将导致公众的信息来源匮乏,有可能失去实质性参与的机会。因此,政府可以利用现代化的宣传手段,在全国范围或至少在本地区范围内进行宣传,使各个年龄段的民众都能知悉这一消息。同时,针对不同的宣传对象,应该采用不同的宣传方式,使更多的普通民众能够有机会、有能力参与其中。三是延长公众参与时间。实践中权力机关留给公众的意见表达时间较短,不少公众甚至还没有看到这一消息,就已经过了参与的时效。因此,应结合公众获知消息与了解信息的时间长短,适当延长公众参与的时间,使公众能够更加有效地参与清单编制过程。
  另一方面,针对部分政府机关在编制权力清单中缺少公众参与的现状,应秉承正确的权力观,调动公众积极参与的积极性。根据政府编制权力清单之后公布的结果,可以将权力清单的编制内容分为两部分:一是各部门可对本部门职权进行全面梳理,包括取消没有合法来源的职权;二是对本部门有权行使的职权进行规制,制定具体的运行流程图,方便群众办事。在认真梳理部门职权的基础上,行政机关应严格遵守依法行政原则,推进权力清单编制的合法化。对于各部门共同所属的行政权力应该如何划分的问题,可以引入公众参与机制。首先,各机关应积极地沟通协商,由牵头部门发挥领头作用,或是由上级部门发挥引导作用,有效解决共同所属的行政权力归属问题。其次,采取听证、留言等公众参与方式,广泛征求公众意见,了解公众所需,听取公众的建议和意见,进而明确责任分工,避免相互推诿、久办不决等问题的发生。对于权力行使流程图的编制,更需要公众的实质性参与。这不仅关乎公众办事的便捷性,而且关乎公众作为行政相对人时的各种程序性权利。在实践中,应厘清各项权力的承办机构、行使要求、办理时限、收费标准,并听取公众在具体办事过程中的各种建议,制定清晰的流程图,标明具体流程、所需的各项文件、办公地点等,在办公大厅等地点予以公开,并制定出切实可行的流程标准。   (二)畅通公众参与渠道
  全球化和信息化的发展将会促进公众参与与行政法治的结合,并将其提升到一个全新的高度 〔16 〕。现代信息技术的发展为现代社会治理提供了新的方式,发达的信息技术将会使行政机关行使权力的过程与结果更多地展现在公众面前。目前,在政府网站搭建电子政务平台成为大趋势,各级政府行政部门纷纷开通官方网站。现代信息技术具有的高效便捷、互动性强、受众范围广等特点,使得各级政府部门在编制权力清单过程中可以拓宽公众参与渠道,消除复杂的公共事务与公众的专业知识不匹配的弊端,进而激励公众参与政府编制权力清单的积极性。
  李克强总理曾在国务院常务会议上指出,要积极推进“互联网+政务服务”新型模式的建立 〔17 〕。“互联网+政务服务”这一利用现代信息技术而得到衍生和发展的社会治理模式,将会有效畅通公众参与渠道。现代信息技术下的政府数据开放使得公众可以获得更多关于政务管理的信息,更好地参与政府部门权力清单编制。所以,应充分发挥政府门户网站的作用,并有效利用微博、微信公众号、手机短信提示等现代信息技术,促进公众与行政机关的互动。具体应从以下两方面做起:
  1.充分发挥政府门户网站的作用。实践中,政府门户网站的作用并没有得到充分发挥,如某市城市规划局的门户网站的首页虽然下设网上调查一栏,但是公众回答问卷的方式是只能勾选已列出的选项,而且问题仅限已列出的问题。政府门户网站作为克服公众参与渠道匮乏、参与过程信息不对称的主要方式,应充分发挥政府门户网站在行政机关信息公开中的作用,完善政府门户网站设置,及时公布权力清单编制进程、公众参与方式的地点与时间等,使公众获得有效参与渠道,激发公众参与的热情。笔者认为,无论在网页最后还是列出的每一个问题的选项中,可以增加“其他”一项,使民众可以自由填写网站所没有罗列的问题与选项,也可以及时更新已提交的公众所提出的意见和建议。
  2.充分发挥微博、微信等新兴平台的作用。微博因其具有的用户量广、互动性强、更新速度快等特征,使得其成为新时期政务管理的新手段,政府部门通过微博可以实时更新相关政策、相关决策,让更多人了解政府权力清单编制中的利益考量、工作进程,提高公众参与的机会。同时,通过微信,可以实现政府与公众的实时互动,行政机关可以迅速、清楚地了解公众对于行政权力本身或是实施过程的意见、建议,使清单编制结果更贴近社会发展与公众生活。微信公众号作为官方发布信息的重要平台,对现代人类获取各种信息的方式产生了重要的影响,其所具有的投票功能可以实现政府与普通民众的实时互动,同时由于微信这一新媒体的巨大影响力,政府利用官方公众号可以很好地集思广益,便于公众监督。
  (三)完善有效的反馈机制
  行政机关编制权力清单不仅应有公众的参与,还应有行政机关对于公众参与的反馈机制。这不仅可以保障公众参与的实效性、完整性,也能够激发公众参与公共事务的积极性。如果政府部门对参与权力清单编制的公众敷衍了事,对于公众提出的建议缺乏有效的反馈机制,民众再参与的积极性就会降低。因此,行政机关应将公众参与过程中公众的意见是否被采纳及原因及时地反馈给公众。
  首先,政府应搭建起开放的平台,对公众参与权力清单编制后的意见进行积极反馈。搭建开放的公开平台,应充分利用政府门户网站或微博、微信等新媒体,在多个渠道上实现权力清单编制信息的全面公开,以适应现代信息社会发展的需要。同时,为了让具体参与的公众直接收到政府部门的信息反馈,政府部门工作人员可以采用电话、电子邮件、短信等方式直接答复。
  其次,应建立奖励机制。若政府部门采纳了公众参与过程中提供的意见、建议,就应该以适当的形式给公众以奖励;对于没有采纳的建议,政府部门也应该对参与的公众表示感谢,以激励公众今后对政府事务的参与热情。
  再次,应实施科学的绩效考核制度。可将政府部门是否对公众意见进行及时、有效、全面的反馈纳入政府人员的绩效考核中,或将公众对政府部门反馈结果进行满意度调查,统计分析公众参与政府权力清单编制的积极性程度,并将此纳入政府部门年度考核结果。
  最后,政府部门应该说明公众的意见是否被采纳及其原因,原因应具体明确。行政机关在编制权力清单时,应以规范性法律文件作为依据。行政机关编制权力清单过程中不可避免地会涉及相关法律法规,如果政府回应民众时写明的原因涉及法律法规,应写明法律法规名称以及具体法条,以便公众查阅。同时,为了使公众表达的意见能够更好地发挥作用,行政机关应该进行数据统计、分类整理,运用大数据分析公众的利益需求。
  在全面深化改革的背景下,为实现国家治理的现代化,加快政府简政放权步伐,各级政府都在积极推行权力清单制度。但是在权力清单编制中也出现了缺乏公众的实质性参与、参与渠道单一、缺乏有效反馈机制等一系列问题。公众参与是现代社会发展的重要推动力,行政权力运行的公开透明是国家治理现代化的应有之义。行政机关应顺应社会发展趋势,不断创新公众参与权力清单编制的方式,积极与公众进行有效沟通、反馈,以更好地提升公众参与权力清单编制的积极性和有效性,不断深化权力清单制度改革。
  〔参 考 文 献〕
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