法国土地征收补偿制度探析

作者:未知

  【摘 要】 法国土地征收以公平补偿为原则,通过建立合理的补偿范围、科学的财产结构计算标准、合理的计算财产价格日期、可供选择的补偿金确定方式、原则性和灵活性相结合的补偿方式和严密的救济手段予以具体化。
  【关键词】 法国;土地征收;公平补偿
  土地征收制度是各国的一项重要法律制度,尽管如何进行补偿各国法律规定不尽相同,但总的趋向是公平补偿。然而公平补偿是一个不确定的且难以定义的概念,必须通过具体的制度设计来体现和具体化。法国土地征收确立了公平补偿原则,并且从补偿范围、受偿财产的确定、补偿财产价格的计算日期、确定补偿金的方式、补偿方式的选择以及补偿金争议的救济等方面予以具体化。
  一、通过宪法规定公平补偿原则
  法国《人权宣言》最早规定了公平补偿(有时译为公正补偿)原则,其第17条规定:“财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共利益的明显的要求,并且在事先公平补偿的条件下,任何人的财产不能被剥夺。”这一规定开创了公用征收的基本原则,其中有两项原则涉及补偿,即公平补偿被征收人的损失和在占有被征收财产前,事先支付补偿。[1]此为各国公用征收补偿制度的滥觞,对世界各国产生了广泛而深远的影响。法国民法典第545条规定:“任何人不得被强制出让其所有权。但因公用,且受公正并事前的补偿不在此限。”其并无新的规定和要求,只是重申了《人权宣言》中的基本原则。由此可见,法国公用征收补偿采取的原则是公平补偿原则,其当然也是作为公用征收重要组成部分的土地征收的补偿原则。公平补偿原则在土地征收补偿中的基本要求是“被征收不动产的所有者及其他权利人的全部损失应都能得到补偿,同时也不能超过他们的损失得到更多的补偿”,[2]即通过补偿后被征收人“既没有富起来,也没有穷下去”。[3]
  二、确立合理的补偿范围
  土地征收公平补偿原则首先在于补偿范围的公平合理。法国土地征收法第L13-13条规定:“补偿金的拨付应涵盖全部由征收行为所致之直接的、物质的与确定的损害。”即能够得到补偿的损失必须同时具备直接性、物质性和确定性,间接的、精神的、非确定性的损失不能得到补偿。直接的损失是指土地征收所直接产生的损失,亦即与土地征收有直接的因果关系的损失,包括迁移费、职工解雇补偿费、安置费、其他损失等因土地被征收时所直接产生的损失,才可获得补偿。物质损失与精神损失相对,是指被征收人丧失的是财产利益,主要指土地本身以及土地上的地上和地下附着物因被征收而带来的损失。精神上的和感情上的损失不能得到补偿,法国宪法委员会在2011年判决中明确排除了将精神损害计入征收补偿的范围,其指出:“征收补偿金中排除对精神损害的补偿并不与《人权宣言》第17条的宪法性要求相悖。”[4]确定的损失是指确凿无疑的损失,包括已经产生的损失以及将来必定发生的损失两类,未来可能发生的损失属于不确定的损失,不能计入补偿的范围。
  三、设立科学的财产结构计算标准
  如何设立科学的财产结构计算标准,是公平补偿的一个重要方面。由于土地征收往往要经历一个较长的过程,被征收人为获得更多的补偿金往往会对财产进行改良,从而导致财产的结构始终处于变动之中,为此必须选定某一固定日期作为计算财产结构的标准。根据法国土地征收法的规定,其计算财产结构的标准和要求是:(1)土地征收计算征收财产结构的标准是土地征收裁判当天的财产构造,其理由是土地征收是剥夺被征收人土地所有权及其附属权利的行为,自裁判当天始,被征收人的土地及其附属权利被剥夺,征收单位取得土地及其附属权利。此后发生的诸如增加建筑、种植、增加设施和货物购置等财产结构的改良,不影响补偿金额的增加。(2)如有迹象表明被征收人对财产构造的改良的目的是获取更高补偿金额,则该改良即使发生在土地征收裁判之前,也不计算在补偿金内。(3)凡在事先调查程序开始以后发生的财产构造改良,推定其目的为获取更多补偿金,不包括在应受补偿的财产构造以内,除非有相反证据予以否定。此外,依据1958年的法令规定,在公用征收程序中任何阶段、任何时候都可以进行确定补偿金额,因此如果在土地征收裁判以前已确定补偿金额的,则计算应受补偿财产构成的日期为确定补偿金判决宣告之日。
  四、规定合理的计算财产价格日期
  由于财产价格始终处于变动之中,因此确定计算价格的日期尤为重要。法国土地征收法规定:(1)以第一审法院关于补偿金判决之日作为土地征收计算财产价格的日期,上诉审的判决同样以此日期作为计算的日期。(2)为了防止所有者为多得补偿金而对被征收物进行改良,法国还设有一个参考日期,作为计算补偿金数额的补充标准。这个补充标准就是不动产和不动产物权的事前调查程序开始前1年期间的实际使用情况,计算补偿金额的参照日期是这个事前调查程序开始前的1年时间。尽管设立了补充标准,但是补偿财产价格的日期仍是第一审判决日。此外,根据土地征收法第L13-15条的规定,不论财产的性质如何,在一审判决做出之后,即使有买卖行为可以证明财产价值发生变化,但如果这些变化是由于含公共用益宣告要求在内的工程或施工公告,或者公共调查开始前3年期间内不动产所在区域公共工程建设成就,或者土地使用规则变化的预期等所引起,则不计入估价考虑范围,这些增加不能得到补偿。
  五、规定可供选择的补偿金确定方式
  法国土地征收补偿金的确定方式有协商确定和法院裁决两种方式,而且尊重当事人之间的协商确定,只有在协商失败时补偿问题才交由法官确定。在法国,土地征收补偿金的确定程序可以在事前调查程序开始就同时进行,也可以在以后任何时间进行。法律规定征收单位在土地所有者和有利害关系的用益物权人(以下统称利害关系人)报明权利后,通知他们补偿金额,如果双方就补偿金额达成一致意见,则程序终止;如果双方协商失败,补偿金权利人可以在土地征收裁判后请求公用征收法庭裁判补偿金额,征收单位可以在任何阶段请求公用征收法庭裁判补偿金额。两种补偿金确定方式都保障了当事人有效参与补偿金的确定程序,且法院裁决方式还体现了程序的中立性,这些都从程序方面确保了法国土地征收补偿的公平。
  六、规定原则性和灵活性相结合的补偿方式
  从土地征收法第L13-20条的规定看,法国土地征收补偿的方式,原则上采用现金支付方式。为了保障被征收人因征收所遭受损失能够真正获得补偿,也为避免现金补偿,该法还规定了特定情况下的实物补偿方式,即因土地征收致使从事工业、手工业或者商业的人无法使用承租房屋时,征收机关可以采取给予相同区域房屋的实物补偿方式进行补偿。值得注意的是,这是授权性规定,法律授权征收机关在这种情况下既可采用金钱补偿方式,也可采取房屋补偿方式。如果是采取房屋补偿方式,被征收房屋的承租人可获得除搬迁费之外的收益权之补偿金。至于征收机关提供的房屋之(被征收房屋)商业位置同等性相关的纠纷,由法官进行裁判。
  七、提供严密的救济手段
  在法国,土地征收补偿金的确定有协商确定和法院裁决两种方式。对于协商确定的补偿金,由于其是当事人协商合意的结果,故不能提出上诉。而对于法院确定补偿金的判决,当事人不服判决的可以上诉。根据法律规定,当事人不服补偿金第一审判决的,可在收到判决书后15天内向上诉法院公用征收庭提出上诉。對上诉法院关于补偿金的判决不服,当事人还可就法律问题向最高法院提起复核审诉讼。这种严密的法律救济手段保障了补偿金判决的公平性。
  【参考文献】
  [1][2] 王名扬.法国行政法[M].北京:中国政法大学出版,2003.366.392-393.
  [3] [法] 皮埃尔·伽郎.行政征收与行政征用补偿[J].李宝源译,公法研究,2007.522.
  [4] 张千帆.土地管理制度比较研究[M].北京:中国民主法制出版社,2013.136.
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