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“枫桥经验”视野下检察机关参与基层社会治理的路径

作者:未知

  摘要:新时代“枫桥经验”是一种动态开放的社会治理经验,是包括检察机关在内的所有城乡基层社会治理参与力量共同遵循的实践范式。回顾检察机关参与基层社会治理的历史,经历了由小变大、由弱变强、由零散到系统的过程。检察机关参与社会治理有着国家、社会以及学理等多方面的理论依据。
  关键词:检察机关;社会治理;“枫桥经验”
  中图分类号:D926.3;D630
  DOI:10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.03.004
  “枫桥经验”是发源于上世纪六十年代我国基层社会治理的一种成功模式。其核心内容是发动群众、依靠群众、有效化解矛盾,最终实现社会良好治理。新时代“枫桥经验”的一个突出亮点是在党的领导下,以开放性架构吸纳各方力量参与社会治理,形成分工负责、良性互动的治理模式。[1]基层社会治理既是检察机关履行职责的重要内容、发挥职能的重要领域,也是检察机关必须承担的重要社会责任。
  一、检察机关参与基层社会治理的历史演进
  检察机关参与社会治理的历程在很大程度上是检察机关参与和对接“枫桥经验”的过程,其经历了由小变大、由弱变强、由零散到系统的演变过程。上世纪60年代初至70年代末,这一时期针对“地、富、反、坏”四类分子改造的经验材料引起毛主席关注并批示,很快在全国推广,“枫桥经验”由此而生。当时的“枫桥经验”被总结概括为“依靠群众,对阶级敌人有效改造;依靠群众,教育改造有犯罪行为的人;依靠群众,查破一般性案件;依靠群众,搞好防范,维护社会治安。”[2]这个时期检察机关贯彻执行中央“少捕慎杀”方针,即对“四类分子”,除有现实危险的犯罪分子必须逮捕外,采取“一个不杀,大部分不捉”,主要依靠群众教育改造一般刑事犯罪分子。由于历史原因,检察机关一度被撤销,检察职能由公安、法院行使。因此,检察机关参与“枫桥经验”的创建时间非常短暂,职能作用也十分有限。
  上世纪80年代至2012年是检察机关依托“枫桥经验”参与社会治理的成长发展时期。改革之初,原有“四类分子”改造已经完成,但是我国出现第一个犯罪高发期,基层社会刑事犯罪尤其是青少年犯罪相当严重,1979年全国刑事案件突破60万大关,1981年达到89万件。[3]在严峻的社会治安形势背景下,诸暨枫桥“打、防、教、管”于一体的社会治安综合治理经验应运而生,并得到中央政法委的肯定。1993年纪念毛主席指示“枫桥经验”30周年,“枫桥经验”正式成为社会综合治理的典范;2003年,“枫桥经验”总结提炼出“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的调解经验;2008年,“枫桥经验”丰富新内涵,逐步形成“村民自治、基层民主法制建设”的自治经验。伴随“枫桥经验”自身的迅速发展,检察机关对接与融合“枫桥经验”的步伐不断加快,机制不断健全,形成主动性、系统性的发展态势。具体又可细分为两个阶段。第一阶段是2009年以前。这一阶段检察机关参与社会治理的实践总体上还延续传统作法,即依靠党委政府总体部署,依托检察办案职能,有选择地参与,方式比较单一,影响比较小,尤其是没有建立直接与乡镇对接的平台,通常表现为定期参与政法委牵头的联系或协调会议、参与常规性的普法宣传、每年举行若干警示教育活动、被动接受信访申诉等形式为主。第二阶段是2009年以后。这一阶段检察机关参与社会治理的实践得到了大力推进,尤其是基层检察室的建立,使检察机关实践“枫桥经验”有自己的基础平台,延伸了法律监督的触角。
  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央提出建设平安中国的目标,检察机关参与社会治理迈向新的阶段。2017年9月,习近平总书记在全国社会治安综合治理表彰大会提出“推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化”;十九大报告将社会治理现代化的基本内涵概括为“社会化、法治化、智能化、专业化”四个方面。在社会治理背景下,检察机关需要积极面对新时代“枫桥经验”的新内涵、新特点。一是从辐射范围看,新时代“枫桥经验”不再是局限于基层乡村社会综合治理,而是我国新时代城乡一体化社会治理共同遵循的典范。二是从治理模式看,新时代“枫桥经验”更进一步转变政府对社会单方面的自上而下的管控模式,更加注重社会自治组织等多元化力量参与社会治理的能动性、组织性和全面性。三是从基本理念看,新时代“枫桥经验”标志着“政府权力本位”为重心的社会管理理念向“社会权利本位”为重心的社会治理理念的转变。
  二、检察机关参与基层社会治理的理论依据
  国家层面:司法与政治的互动
  检察机关作为国家政治权力体系的重要组成部分,必须服务于国家的政治功能,检察权的运行固然要遵循司法规律,检察工作固然有独立的行为标准与活动方式,但并没有独立于政治体系之外的利益。在我国,党始终发挥政治引领的作用,党的政策是制定国家法律的依据,往往上升为国家法律,且在实施法律中也要贯彻党的政策要求。[4](P253—254)司法与政治的关系,决定司法权的运行以及司法过程必须从属与适应社会政治的总体要求。检察机关参与基层社会治理,体现执政党对中国社会问题的基本判断,是党对检察机关提出的政治要求与战略部署。继党的十八届三中全会首次提出“社会治理”理念以后,十八届五中全会进一步提出“推进社会治理精细化”。十九大报告再次提出到2035年基本实现社会主义现代化的目标,包括“打造共建共治共享的社会治理格局”。检察权面对社会治理的变迁,不仅仅通过个案的处理,使公民的权利在一定程度上得以还原的内在机制,而成为社会政治发展的重要的主导性变量和动力资源,影响和决定着社会政治的实际进程和方式。[5](P182)檢察机关是在党领导下的法律监督机关,对于党的政策和方针,通过法律实施贯彻体现党的意志和政策,提升在政治体系中的地位。因此,检察机关通过履行法律监督职能参与基层社会治理体现了法律服务于政治的功能,也是对党的政策的积极回应。
  社会层面:风险社会的形成   风险社会学认为,风险是一个社会过程,风险的一切特征都源于相应的社会结构、社会制度、社会秩序等,从而具有相当深刻的政治、经济与社会意义。贝克、吉登斯、卢曼等知名学者在全球范围内掀起了“风险社会理论研究”热潮,贝克认为,现代世界正在从“工业社会”向“风险社会”转变,“风险社会”是现代社会发展的一个阶段。[6](P13)在现代社会,风险来源于社会活动,这使得要求人们自己对后果承担责任失去正当性,政治系统需要承担更多的责任,而且,在现代社会,个人控制的生存资源日益狭小,这导致了个人负责其生存的能力逐渐削弱,不得不将生存照顾的责任交到政治权力拥有者——国家与政党之上。因此,生存照顾的发展便由“个人负责”进而转为“集体负责”,最后转入“政治负责”之中。[7](P51)检察权作为一种常态化的国家反应,保障和促进生活共同体安全、及时应对各种风险管理问题是其一项重要的任务。
  检察机关必须保持对社会的风险高度关切,并以各种检察手段,回应社会在不断发展变化中形成的国家安全保障义务对社会风险的有效控制。此外,要将风险规制的理念引入到具体办案过程中。具体到检察执法活动中便是“检调对接”“源头治理”“绿色司法”理念的提出;在国家层面上,便是检察机关提起公益诉讼制度的实施,将检察职能聚焦生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。
  学理层面:绿色司法理念的践行
  绿色司法是指在绿色发展理念指导下,建立在有限的司法资源和日益增长的司法需求约束条件下,通过规范、理性、文明司法,提升司法质效的新型司法理念,旨在重构检察司法内外和谐关系,促进法治生态文明健康。绿色司法要求在检察机关参与社会治理语境下,要充分发挥自身的主动性、服务性和有效性,要将“谦抑、审慎、善意”作为践行绿色司法的具体指引,从而实现“强化法律监督,维护公平正义”的检察使命。谦抑是指司法活动中,不把刑事诉讼程序作为最优先程序,根据案件的性质,能够通过行政、民事以至于道德教育等合法途径解决争议的,就绝不进入刑事程序,保持检察权的谦抑性;审慎是指办理案件的过程,审慎使用检察权,严格区分罪与非罪,审慎入刑;善意是指司法活动不是机械办案,在严格适用法律条文之余,要做到人文关怀和司法良知,让百姓感受到司法的温度。
  此外,绿色司法要求检察机关要有系统治理理念,要综合运用多种检察手段,协调多方主体,共同参与社会治理。比如在“检调对接”中,要充分发挥检察机关法律监督权与大调解机制,以调解(非诉讼)方式解决大量的控申信访纠纷、民事申诉执行和解案件,并对轻微刑事案件从轻处理的一项工作机制。
  三、实践路径——基于“枫桥经验”的对接与融合
  近年来,围绕着“推进基层治理法治化”,检察机关贯彻“枫桥经验”的精神内核,从基层社会治理现代化的内容和要求出发,在加大对基层执法活动的监督、注重社会风险的防控、推动检察网格化、“互联网+”社会治理等方面进行有益探索。
  构建全面的基层执法检察监督体系
  检察机关长期在乡镇缺乏固定的“阵地”,没有派驻相应的机构和力量,导致乡镇行政执法活动监督主体力量分散,监督手段和监督力度不够。[8](P28)检察机关积极回应社会需要,围绕设立基层检察室与开展公益诉讼,打造全面的基层执法检察监督体系。
  检察室地处基层,贴近群众,是基层矛盾纠纷的第一道防线。基层检察室一方面积极对接党委、政府工作。如临海市检察院杜桥检察室创新建立并完善其与杜桥镇党委、政府的对接机制,建立了固定的沟通联络成员,形成定期的社会治安形势分析会,在坚持法治思维、坚守法律底线的原则下强化工作合力。另一方面积极开展对“七站八所”执法活动监督。加强对税务所、公安派出所、人民法庭等行政执法、司法活动的法律监督,及时纠正执法不严、司法不公问题。基层检察室负责辖区内司法、行政执法的法律监督,通过开展执法检查监督、寄发《职务犯罪风险提醒函》等,对执法人员的执法行为敲响警钟,规范行政执法行为。
  同时,检察机关积极发挥行政公益诉讼监督作用。行政公益诉讼包括诉前程序和诉讼程序,针对的是行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的活动予以救济。尤其是在生态环境和资源保护领域的治理,往往涉及多部门协作配合共同推进,检察机关坚持把重心放在诉前,尽量通过检察建议、诉前圆桌会议等督促行政机关依法履职,检察监督与行政执法保持了良性互动,有效推动侵害公益问题的解决。在参与我国社会治理的进程中,行政公益诉讼在重构社会公共秩序、补充行政监管体系漏洞、促进国家机器有效运转、培育民间社会组织和市民社会的成长等方面发挥着非常独特的作用。[9]
  推进社会治理方式的网格化
  检察网格化是指构建基层社会综合治理“一张网”,根据全县行政区域和执法机构双层划分检察网格,并对接域外网格,网格小组集体开展监督信息收集; 监督平台建立和运用联席会议、线索移送、案件信息通报、联动执法等综合研判、对接监督的方法、程序。[10]
  因此,首先要健全参与基层社会治理的工作网络。为此,各级检察院积极探索,不断健全检察机关参与社会治理的工作网络。如衢州市检察院主要与市综治办、市编办对接,共同出台关于加强全市检察工作与全科网络和县乡综合指挥平台融合推进基层依法治理的意见》,在全市搭建起网格检察工作的基本框架,建立“驻点巡回”机制,促进检力下沉基层。丽水市景宁县通过覆盖全县22个乡镇、224个行政村的检察网格,对涉嫌刑事犯罪、行政违法行为第一时间进行检察监督,通过监督平台实现从社会治理参与和推动中发现监督线索、从案件查办中扩展监督的范围。此外,在健全工作网络的基础上,各级检察院立足实际,积极探索,以制度创新推动治理完善。
  积极预防社会治理中的重大风险
  推进社会治理现代化,要求坚持以预防为基点,构建社会矛盾风险综合防控新体系。“枫桥经验”抓源头的经验做法启示我们,在推进检察机关参与基层社会治理的思路上要注重源头防控、源头治理。一方面要大力开展涉案风险预警评估。检察工作在刑事诉讼中前接侦查、后承审判,大量涉稳矛盾和纠纷集中在检察环节。为此,各级检察院在办案中注重提高风险防范意识、加強风险研判,建立涉案风险预警评估机制,对案件中涉稳风险的有无、强弱进行充分预警评估,及早分析可能牵涉的信访上访、群体性事件、社会舆情以及个人极端行为等各种不稳定因素。另一方面积极参与基层社会治理风险防范。针对刑事案件的多发领域、社会关注的热点问题、执法司法的监督盲点以及类案发生的特点规律,加强情况研判、风险预警。   此外,检察机关参与社会治理中要积极践行绿色司法理念,通过绿色司法引领,转变观念,创新机制,大力开展源头控案工作。如诸暨市检察院与市司法局、乡镇建立检调对接机制,对因邻里纠纷引起的伤害、交通肇事等社会危害性小的案件,结合犯罪嫌疑人的悔罪态度等,先行组织调解,对达成刑事和解的依法予以从轻处理。
  推进“互联网+”社会治理模式
  在“互联网+”背景下,平台治理的多元化和动态化深刻影响着未来社会治理的格局。“互联网+” 背景下,强化智慧检察应用,提高检察监督环节“枫桥经验”的信息化水平,便成为当前迫切的课题。
  首先,要利用“互联网+”创新社会矛盾预防化解机制。各级检察院贯彻“专业问题由专业人士解决”“线下问题线上解决”的新理念,构建舆情监测体系,并通过大数据分析,为矛盾纠纷预测预警预防提供技术支撑。其次,要利用“互联网+”加强对社会治理活动的参与程度。检察机关参与社会综合治理一直面临着信息匮乏、渠道不畅的问题。鉴此,苍南县检察院通过与财政、环保等单位实现信息联网,整合行政执法和司法等各类信息200万余条,并通过实时共享、筛选分流两种方式在联网单位之间实现互联互通。[11]苍南县检察院一方面建立行政执法预警机制,促进行政机关规范执法,另一方面通过数据研判,深挖大数据背后的社会治理问题。
  参考文献
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  [2]卢芳霞.中国农村社会管理创新的路径与模式——以“枫桥经验”为例[J].杭州市委党校学报,2011,(5).
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  [6](德)乌尔里希·贝克.风险社会[M].北京:译林出版社,2003.
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  [8]吴鹏飞.派驻基层检察室建设的理论与实践[M].北京:中国检察出版社,2017.
  [9]左亚洛.两大公益诉讼的功能界分及其在我国社会治理中的作用[J].云南大学学报(法学版),2015,(6).
  [10]石东坡等.检察网格化:新时代“枫桥经验”的检察版[J].浙江工业大学学报(人文社科版),2018,(2).
  [11]王一川.“楓桥经验”检察版的创新实践[N].温州日报,2018-04-13.
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