练江流域水环境治理策略

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　　摘要：本文以练江流域为代表进行流域污染治理策略的探讨，通过对流域污染的现状、污染成因和治理过程存在的问题分析，通过创新顶层设计、引入全过程项目群管理等思路提出练江流域水环境治理策略，为相关单位决策提供参考。
　　关键词：流域治理;水环境;项目群管理
　　中图分类号：X52 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2019）04-0-02
　　Abstract：This paper discusses the pollution control strategy of the river basin represented by lianjiang river basin， and analyzes the present situation of pollution in the river basin， the causes of pollution and the problems in the process of pollution control. Through innovation of top-level design and introduction of the whole process project group management， this paper puts forward the water environmental management strategy for the river basin， which provides reference for the relevant units to make decisions.
　　Key words：Watershed management;Water environment;Project group management
　　广东省政府及各级政府高度重视水环境治理工作，印发了《广东省水污染防治行动计划实施方案的通知》（粤府〔2015〕131号，以下简称《粤十条》）、《南粤水更清行动计划》（修订本）（2013～2020年）等实施计划，并对各污染较为严重的流域分别出台了实施方案，积极采取措施大力推进练江流域的流域治理，部分河段水质得到一定程度改善，但水环境形势依然严峻，水质距目标仍有较大差距。
　　1 练江流域概况及水环境治理现状
　　练江流域位于普宁及潮阳两县境内，干流发源于普宁五峰山杨梅坪，自西流向东南，在潮阳县出海门湾桥闸在海门镇附近注入南海，河长原为99km，经多次裁弯整治至1977年缩短为72km，流域面积1353km?。练江集水面积100 km?以上的支流原有三坑水、贵屿水、官田水及秋风水等4条，经历年整治改变为北港水和秋风水两条。流域平均年径流深1052mm，年径流量14.24亿m?，干流羊尾山闸（集水面积334 km?）实测最大流量1324 m?/s，最枯流量为零[1]。
　　2016年练江干流综合污染指数均值为1.53，比2015年下降32.9%。2017年，练江干流综合污染指数比2016年下降25.7%，化学需氧量、生化需氧量和总磷分别下降32.1%、35.3%和17.0%。今年1-5月，练江干流综合污染指数上升5.7%，主要污染指标氨氮和总磷浓度分别上升5.4%和34.0%。其中，揭-汕交界青洋山桥断面综合污染指数上升41.9%，主要污染指标氨氮、总磷和五日生化需氧量浓度分别上升53.2%、118.0%和22.0%;入海河口海门湾桥闸断面的综合污染指数下降30.1%，主要污染指标氨氮浓度下降33.3%，总磷浓度上升34.0%，印染企业特征污染指标阴离子表面活性剂浓度下降71.8%[2]。
　　2 流域污染的主要原因
　　（1）产业结构不合理，重污染企业过于集中，结构性和格局型污染叠加[3]。
　　（2）河流“微容量、重负荷”问题十分突出。
　　（3）环保基础设施建设严重滞后，大量污水垃圾得不到处理。
　　（4）养殖规模总量较大，畜禽养殖业污染严重。 [4]
　　（5）偷排、漏排和超标排放等环境违法行为时有发生，监管能力与工作机制有待加强。
　　3 流域污染治理存在的问题
　　3.1 重点整治工程整体进展缓慢
　　各项目分解任务总需2015年完成的共34項目仅有15项目完成，另10项部分完成，9项目未完成;需2017年完成的项目目前大多仅处于前期阶段，未有实质性进展。
　　3.2 项目实施单位对采用PPP模式流程不熟悉，推进缓慢
　　项目投资以 PPP为模式推进，各项目实施单位对于PPP操作流程、政策法规不熟悉，大量项目仍停留在立项、可研、用地和规划等前期工作，推进缓慢，未能尽快将项目交由社会资本进入实施。
　　3.3 财政难以承担项目服务费用，影响项目推进
　　目前地方政府财政能力难以满足项目实施后政府购买服务的付费要求，导致项目推行困难。
　　3.4 项目多，实施主体多，涉及部门多，逐个项目推进效率低，整体效果难以实现
　　整个流域整治项目接近200个，实施主体多，涉及部门多，大多数采用单个项目进行PPP招商，使得工程过于碎片化，系统性不足，衔接协调困难，导致项目推进效率低。项目间责任难以界定，无法对项目进行合理的绩效评价，使得整体难以达到预期效果。
　　3.5 原总体方案以区域减排为依据确定治理目标，项目实施后效果存在一定的不确定性
　　3.6 地方政府技术力量薄弱
　　各项目专业性强，而地方政府技术技术力量不足，造成项目推进缓慢，机制设计不理想。
　　4 练江流域治理策略
　　4.1 创新治理模式的顶层设计
　　目前练江整治面临时间紧、资金紧缺、协调工作量大等困难，项目整体推进缓慢，按照目前的模式难以按时按质完成整治任务。在目前的形势下，创新治理体系的顶层设计，才能保质保量高效推进项目的实施。本文初步提出了三种创新的顶层设计的运作模式，即全流域整体策划实施、设立发展基金和成立练江流域投资公司，以期解决练江流域治理的资金、管理和实施模式问题。 　　4.1.1 模式一：聘请专业咨询机构进行整体策划，将项目进行捆绑打包，整体推进
　　政府聘请专业咨询机构对区域内的所有整治项目进行整体策划，将碎片化的项目进行捆绑打包，提高项目吸引力。充分利用专业咨询机构的技术、法律和财务专业能力，建立全面的管理和协调机制、绩效评价体系、风险控制机制，整体推行项目，确保项目实施效果。
　　4.1.2 模式二：设立练江发展基金
　　利用政府投融资平台与金融机构合作设立新型发展基金，旨在将财政资金、金融资金和社会资本有机结合起来，解决流域治理的巨大资金需求。通过设立发展基金，既能有效发挥专业机构和社会资本管理效率高、技术创新能力强的优势，又可以发挥财政资金的杠杆放大作用，增强社会资本投资信心，加快形成多元化、可持续的建设项目资金投入渠道，吸引更多的金融和社会资本进入基础设施和公共服务领域，促进实现民生改善、发展动力增强等多重目标。
　　4.1.3 模式三：成立流域投资公司，引入战略合作伙伴
　　政府授权所属的国有企业成立投资公司，负责流域整治的投资建设和运营管理工作，同时引入大型专业企业作为战略合作伙伴入股，充分发挥其融资、建设和管理能力，统筹各个项目的推进。
　　4.2 开展练江流域治理全过程咨询及策划
　　练江流域的治理已规划一系列项目，又分为多个子项目同时实施，子项目之间共享资源，但往往又在资金、资源等方面相互争夺。如果处理不当，往往会在资源调配方面出现激烈的争夺和冲突，恶化管理环境，甚至造成项目集群的失败。因此，除了在运用政策、法律等手段推动流域治理外，流域治理的具体实施过程也需要借助强大的管理手段，进而提出由专业咨询服务单位进行“项目群管理”的理念，对现有的和将开展的一系列工程项目进行集群管理，以实现在限定资源和限定时间内治理效果的最大化和治理效果的长期稳定。
　　4.2.1 对流域沿线区域区段划定及发展价值研判
　　练江流域已出台很多具体的治理方案和行动计划，往往忽略了对流域沿线区域的背景研究，很多内容以实现某一目标为导向制定，而具体实施过程中又存在诸多困难。因此，对具体区域制定的实施计划应充分考虑当地的条件和需求。通过对沿线区域发展背景与实际条件的分析，划定沿线区域不同价值属性区段，并作出价值评价，可为后续整治模式的确定及整治策略的选取提供重要依据。主要内容有：沿线区域已推动工作成果解读，包括对沿线区域的发展战略、区域定位、规划设计、已建/在建项目等;沿线区域与周边区域城市功能协调性分析;沿线区域市场发展状况分析;不同价值属性区段划定及发展评价;不同区段发展价值潜力判断。
　　4.2.2 对相似属性国内外成功案例进行深入研究
　　寻找国内外相关的、可借鉴的成功案例进行深入研究分析，总结不同的成功经验模式，结合整治目标找准适合本项目不同功能区域发展的价值要点和运作模式，为后续策略及模式的确定提供重要参考。主要内容有：应对选取成功案例的适用性评估;进行案例发展背景及运作模式分析;对案例成功发展的关键因素分析;进行案例不同功能区段或节点的差异化整治运作分析;总结成功案例对新项目的启示。
　　4.2.3 运作模式及策略機制的研究与比选
　　明确整体运作模式及阶段性的策略机制，理清不同价值区段在整治、运营各个环节与要素模式的选择可能性，提出针对性的整治策略及保障机制。主要内容有：整体运作原则与模式设定;包括合作模式、盈利模式及政策模式等;整体运作阶段性策略机制设定，包括发展阶段设定、不同阶段资源导入及应对策略等;不同区段运作模式确定及整治策略选取;不同区段运作的价值链分割与保障机制。
　　4.2.4 进行财务平衡及风险控制
　　充分考虑合理的实施分期、滚动开发的节奏和计划，结合不同区段整治策略下的短期资金投入以及长期运营投入要求，针对总体以及分阶段的财务成本、资金筹措及投入计划等方面，建立财务模型，提供项目运营财务可行性评估并提出相应的资金平衡及风险规避建议。主要内容有：开发成本费用估算及问题分析;运营实施方案及滚动推进计划;资金筹措、投入计划;整体财务效益分析（包括静态/动态分析及现金流分析）;整体社会效益分析;风险分析（包括盈亏平衡分析及敏感性分析）;财务平衡策略建议;风险控制策略建议等。
　　4.2.5 项目实施统筹管理
　　由全过程咨询服务单位负责项目实施的统筹管理，主要内容有：项目的需求与驱动计划的衔接;工作计划以里程碑、交付和资源分配发展;周期性项目状态更新;制定项目组织结构;利益相关方沟通计划;问题跟踪框架。
　　4.2.6 项目实施成效评估与可持续发展
　　定期对项目实施的成效进行评估，对需要改善和优化的内容进行调整，不断完善，并基于实际情况制定可持续发展战略。
　　5 结语
　　流域污染成因复杂，多方面多层次长期积累的产物，流域污染是一个庞大的系统工程，应充分认识其复杂性、艰巨性和长期性，全科学统筹发展与保护、区域与流域、水量与水质、短期与长效等四大关系，从单纯治污转向生态建设，建设系统高效的水污染防治工程体系和水环境综合管理体系，不断提升水环境治理水平，构建人与自然和谐发展的现代化建设新格局。
　　参考文献
　　[1]广东省水利厅，粤东沿海诸河.
　　[2]纪楷滨，2016-2017年练江水质变化趋势分析[J].广东化工，2018，11：82-83.
　　[3]闫志刚，跨行政区水污染多中心治理研究—以粤东地区练江流域为例[D].汕头：汕头大学，2016.
　　[4]广东省环境保护厅，广东省环境保护厅关于练江流域水环境综合整治方案（2014-2020年）.
　　收稿日期：2019-03-27
　　作者简介：余鹏钧（1986-），男，汉族，硕士研究生，中级职称，研究方向为给排水工程、水污染治理。
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