欧盟难民“不推回原则”的实践及对构建人类命运共同体的启示

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　　【摘   要】 在欧盟区域难民法下，难民拥有11项基本权利，其中“不推回原则”是难民其他各项权利得以实现的基础和前提。有效落实难民“不推回原则”，对于维护难民权益、缓解难民危机、促进欧盟政治经济发展等都有着重要的现实意义。研究欧盟成员国对难民“不推回原则”的落实情况，分析其存在的问题，可以为国际社会处理其他国际性问题，如构建人类命运共同体等提供一定的参考价值。
　　【关键词】 欧盟难民;不推回原则;人类命运共同体
　　The practice of EU refugees' principle of "non-refoulement" and its enlightenment to the construction of a community
　　with a shared future for mankind
　　Jiang Yu
　　[Abstract] Under EU regional refugee law， refugees have 11 basic rights， of which the principle of non-refoulement is the basis and premise for the realization of other rights of refugees. The effective implementation of the principle of "non-refoulement" of refugees is of great practical significance for safeguarding the rights and interests of refugees， alleviating the crisis of refugees and promoting the political and economic development of the European Union. The study of the implementation of the principle of "non-refoulement" by EU member States and the analysis of its existing problems can provide certain reference value for the international community to deal with other international problems， such as the construction of a community with a shared future for mankind.
　　[Keywords]  EU refugees; principle of non-refoulement; community with a shared future for mankind
　　1951年通過的《关于难民地位的公约》中第33条明确规定：“任何缔约国不得以任何方式将难民驱逐或送回（“推回”）至其生命或自由因为他的种族、宗教、国籍、参加某一社会团体或具有某种政治见解而受威胁的领土边界[1]。”此外，1967年生效的《关于难民地位的议定书》再次确立“不推回原则”。欧盟作为世界上最重要的区域性组织之一，研究其对“不推回原则”的践行情况，可以以小见大分析世界上就难民保护方面存在的问题，本文选取德国和意大利为对象来进行研究。
　　1  “不推回原则”的践行
　　“不推回原则”的践行可以从两个方面来考察：接收难民的态度和庇护者难民身份认定程序。随着西亚北非局势的动荡，利比亚、叙利亚等国产生大量难民，而欧盟申根国家成为数以万计的难民避难的首选地。然而，欧盟国家在接收难民时态度有所不同。
　　1.1  接收难民的态度
　　1.1.1  德国    众所周知，德国对待难民的态度向来较温和，为缓解国内劳动力缺乏的形势，自2015年8月，默克尔政府在难民接收问题上一改其以往严谨偏紧缩的政治传统，采取“欢迎式”的难民接收政策，导致难民大量涌入。2015年，流入欧盟的130万难民中有89万人前往德国，默克尔也因此成为欧洲人道主义的代言人[2]。然而，近百万难民的流入给德国社会带来众多的不利，恐怖袭击事件不断、本国人民失业率上升、极右翼民粹选择党兴起等，迫使默克尔不得不采取更为紧缩的政策。但据德国联邦移民和难民局数据显示，2016年入欧的36.4万难民中，高达32.1万的难民流入德国。可见，尽管收紧了难民政策，德国仍然是难民寻求庇护的首选国[2]。
　　随着寻求庇护的难民增多，未能通过难民身份认定的庇护者也不断增加。2015年，德国接收到282716份庇护申请，其中获得居留许可的难民有140915人，而被拒的难民有91514人，占申请庇护总量的32.37%;2016年，德国被拒的难民数量占该年庇护总量的24.99%，相当一部分人在德国未能获得合法难民身份[2]。针对这部分人，德国也采取了一系列遣返措施，如2017年12月，德国表示愿意资助1000—3000欧给那些于2018年2月前自愿返回的难民;2018年，德国在巴伐利亚州成立首个难民避难遣返中心，旨在严格审查难民身份，实现“更快、更多地遣返难民”等。
　　1.1.2  意大利    2015年前，意大利实行较为人道的接收政策，海陆均可接收难民。新难民潮形成后，德、英等国相继实行紧缩型接收政策，不少难民入境的道路被封锁，导致大量难民滞留在意大利。据统计，2015年，约有15.3万难民进入;2016年，意大利接收了18万以上的难民。众多难民给意大利社会带来严重困扰，政府多次呼吁欧洲各国共同承担分摊难民的责任，均未得到响应，迫使意大利采取更加紧缩的接收政策。 　　2018年6月，意大利新任政府上台后，对难民的态度更加强硬，拒收海上载有难民的船只，连欧盟边境管理局的船只也被禁入。同时，意大利也减少了难民陆路进入的途径，难民身份认定也更为严格，这一切的行为使得意大利接收的难民大幅减少。据难民署统计，截至2018年8月初，意大利共接收难民近2万，仅为去年8月的五分之一。
　　除了政策上的限制，不少难民表示在身份认定过程中遭受政府工作人员的虐待。欧盟曾明确表示对于企图把意大利当成中转国的难民，在不配合录入指纹的情况下，当局可以在必要时候使用武力。这一“特权”在实际操作过程中遭滥用，他们对女性、无人陪伴的幼童也使用武力，致使一些本具有难民资格的人也被勒令遣返，难民权的实现遥遥无期。
　　1.2  庇护者难民身份认定的程序
　　1.2.1  德国    到德国寻求庇护者要先向边境检查局、警局或难民机构提交庇护申请，之后会按比例被送至不同的难民收容所。每个难民收容所都有德国联邦移民与难民局的工作人员，他们会收集避难者个人信息、寻求庇护原因等。一般来讲，这个过程属于非公开的调查审问，申请人需要口头阐述其避难理由。之后由德国联邦移民和难民局决定是否开启避难审批程序。那些第一时间在欧盟其他成员国登入并被录入Eurodac系统的人，会被直接遣送回第一登入国。
　　避难申请审批程序应在3个月之内完成，但随着难民的增多，目前审批时间要比规定的长，约为1年，但叙利亚和伊拉克难民的避难申请往往短时间内就能通过。避难申请失败者，如果与德国人建立了家庭或者其他特殊原因，就可以继续居留，否则将会被遣返。
　　1.2.2  意大利    避难者到意大利申请庇护时，要先向边境警察提出申请，或入境后向移民部门提出口头或书面申请。入境后3—6个工作日内，申请者需填写申请表，说明寻求庇护的原因、个人经历及未来计划，并附加相关有效证件。此外，还要提供照片和指纹，以录入Eurodac系统。申请表上交后的30个工作日内，领土委员会会做出决定并安排会见。会见过程可以录像，结束后以报告的形式给申请者修改，之后上交给国家相关部门。
　　随后由领土委员会开展实质性的审查工作，审查时间3天至6个月不等，特殊情况下审查时间可延长至9—12个月，但时间不会超过18个月。审查的结果有五种：“一、赋予难民地位与五年可更新的居住许可;二、赋予替代性保护地位与五年可更新的居住许可;三、基于人道主义原因建议警察机构做出两年的居住许可;四、拒绝庇护申请;五、认为申请明显缺乏事实依据[3]。”申请遭拒的难民可在30日内上诉，上诉失败后将会被遣返。
　　2  “不推回原则”践行过程中存在的问题
　　2.1  国家自由裁量权的滥用
　　有两大因素造成国家自由裁量权的滥用：难民定義狭隘和不推回原则的例外情况不明确[4]。1951年公约第1条规定，“难民是指因种族、宗教、国籍、特殊社会团体成员或政治见解，而有恐惧被迫害的充分理由，置身在原籍国领域外不愿或不能返回原籍国或受该国保护的人[5]。”而当今世界难民并不局限于政治难民，且大部分成员国自身未对“难民”进行有效定义。此外，公约规定“如果存在真实确定的理由证明，该难民的居留会危害其所在国的国家秩序，或者是存在肯定的判决证明该难民曾犯有严重的行为事件，他的居留会对所在国造成危害，那么该难民就不能适用本条的规定[6]”，问题在于目前还无法准确判断难民会不会、什么时候会对国家造成危害。这就给了成员国很大的自由裁量权，接收国可以用“危害本国利益”这样莫须有的罪名来将难民遣返。
　　2.2  大国避责，小国有心无力
　　2015年7个发达国家接受难民均超过100000人，德国、法国等15个国家难民总计达180万，占世界难民总数的12%，而土耳其、巴基斯坦等15个欠发达国家接收的难民占总数的70%。86%的难民被收容在贫困和中等发展水平的第一庇护国，这些庇护国大多仅是穿过原始国的边境。在这些国家里，大约有30%的难民被安置在难民营[7]。
　　发达国家采取“安全第三国”战略，通过加强资金投入等方式，将难民转移至临近小国，而小国由于各种原因不得不接手自发达国家转移而来的难民。然而，小国落后的经济社会发展程度决定了其不足以接收大量难民，以至于众多难民无法得到合理安顿，这在很大程度上影响了难民权利的实现。
　　3  对构建人类命运共同体的启示
　　3.1  各国应增强责任感，共同为构建“人类命运共同体”助力
　　“人类命运共同体”的建立，不是一个或少部分国家的责任，而是世界上所有国家应有的担当。类似难民危机这样的世界性问题，国家不该局限于本国、本地区短期利益而极力避责，而应该充分考虑难民危机得到妥善解决后带来的长远利益。各国应该形成长远的战略思维、大局思维，制定切实可行的难民权利保护制度，在充分保障本国及其他国家难民合法权利的同时，积极主动地加强与世界其他国家的交流与合作，汲取成功经验，为构建“人类命运共同体”添砖加瓦。
　　3.2  各国应团结一致，推动更加公正、合理的国际政治新秩序的建立
　　冷战过后，世界总体向多极化趋势发展，但仍有部分大国受新自由主义的影响，打着“自由”、“民主”、“防恐怖主义”等旗号，干涉他国内政，甚至不惜动用武力以实现本国利益最大化。在大国“威严”的“虚荣心”得到一定满足后，却让国际社会来收拾残局，难民就是其产物之一。而面对无数的难民时，这些所谓的大国却能置身事外。当前难民种类虽多，但是政治难民仍然占绝大多数。因此，各国应团结一致，推动国更加公正、合理的国际政治新秩序的建立，从而可以有效减少国际问题的产生，改善国际秩序，给人类命运共同体的构建提供一个良好的国际环境。
　　3.3  各国应重视文化教育，加强文化的包容性
　　由于难民接收国在民族融入工作方面还有待完善，国家安全、社会秩序等方面还存在较大隐患。为了更好地促进各民族的融合，难民接收国在保障难民基础生活需要的同时，应该加大对难民的教育投入力度，针对不同地区的难民文化水平，构建科学合理的教育体制。同时，各国应深化文化交流与合作，加强各民族文化的包容性，尊重文化差异。
　　参考文献：
　　[1] 1951年《关于难民地位的公约》第33条第1款.
　　[2] 宋全成.2016年欧洲难民危机的新特征及其成因——基于2015-2016年欧洲统计局和德国联邦移民与难民局数据的实证研究[J].德国研究，2017，32（03）：40-53+134.
　　[3] 张琪悦.意大利难民法律与政策研究[J].经济研究导刊，2017（08）：194-196.
　　[4] 李莉.试论难民及其国际保护问题[J].西安建筑科技大学学报（社会科学版），2002（04）：51-53.
　　[5] 1951年《关于难民地位的公约》第1条第1款.
　　[6] 厉慧.难民不推回原则探究[D].安徽财经大学，2016.
　　[7] Timothy J. Hatton—Refugees and Asylum Seekers， the Crisis in Europe and the Future of Policy[J]，Colchester：Essex，2016，8.
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