中国参与贸易全球化的法治路径

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　　内容摘要：中美贸易发展成为最近一段时间贸易领域关注的重点问题，在全球化背景下，国家之间扩大开放，积极参与市场竞争成为世界各国的共识。最近一段时间以来，美国的贸易保护主义有所抬头，主要表现为美国政府为保护本国制造业免受国外竞争压力而对进口产品征收高额关税、限定进口配额、提高境外投资限制等等。这些举措被视为单边贸易主义、贸易保护主义，严重危害多边贸易体制的原则和核心价值。面对贸易保护主义行径，中国在保持开放、强化沟通的态度下，应坚定自由贸易的立场，加强谈判博弈，推进全球贸易发展层面的改革。
　　关键词：贸易保护   WTO规则   争端解决机制
　　贸易保护主义措施及其消极影响
　　贸易保护主义的理论和实践经历了四个阶段，但其实质含义并未发生根本变化。它是建立在贸易政策基础之上的，即在法律、规章、国际协定和谈判方面由政府采取的一整套立场，目的是为国内企业创造有法律约束的市场准入。贸易保护主义则是对贸易政策的保守化制定，为了保护本国制造业免受国外竞争压力而对进口产品设定极高关税、限定进口份额或其它减少进口额的经济政策。
　　（一）美国采取贸易保护主义的具体措施
　　本次贸易保护主义是在特朗普的“全球收缩，美国优先”的经济政策制定基础上出台的，直接原因在于美国认为贸易不公平，其对外贸易收支逆差过大，需要进行平衡，实现美国经济振兴，其核心目的是对美国本土制造业的保护。美国政府制定的贸易保护主义政策不仅通过退出TPP等双边和多边贸易协定、抛出“汇率操纵国”名单、提出“双反”贸易措施、征收惩罚性关税等对外抵制的方式进行，而且还通过制定有利于美国的政策，推进美国企业对外扩大投资、对内给予制造业优惠政策的方式进行。
　　启用301保护条款。美国《1974年贸易法》中的“301”条款是其国内法律条款，分为三个具体内容：一般“301条款”、特别“301条款”和超级“301条款”，此轮对中国采取的贸易措施策略中，美国主要采取了前两个301条款规定：
　　第一，一般“301条款”。这一条规定的含义是，无论是在立法、貿易政策或者贸易措施方面，美国贸易代表确信中国的贸易活动危害了美国利益，那么美国就对中国享有报复权利。美国针对中国采取了一系列措施，打击中国制造业，破坏自由贸易体系。2018年3月22日，美国总统特朗普签署总统备忘录，依据美国的“301调查”结果，对中国进口的商品征收高额关税，并限制中国企业对美投资;2018年7月6日，美国政府对中国进口的340亿美元商品加征25%关税措施生效;2018年8月23日，美国对涉及160亿美元的输美产品加征25%关税;2018年9月18日，美国宣布对中国进口的2000亿美元商品加征关税，分两个阶段实施，同年9月24日加征10%关税;2019年1月1日税率调高至25%。
　　第二，特别“301条款”。这一规定最早是对一般“301条款”的延伸，主要针对的内容为知识产权保护和市场准入方面。美国政府对认为没有做好知识产权保护和市场准入的“重点国家”进行调查，并要求这些国家及时与美国进行谈判，解决纠纷，中国在这些“重点国家”名单之列。过去的几年里，美国政府一直指责中国政府在知识产权保护领域执法不力，美国相关机构也多次通过国际争端解决机制进行诉求，但是均由于缺乏足够证据而未能胜诉。
　　启用232调查措施。由于战后美国经济产业发展的特点，制造业在美国的成本逐渐上升，国内的制造业利润越来越薄弱。与此同时，海外新兴市场的整体配套设施逐渐完善，成本也低于美国，因此追寻市场资源配置的美国制造业大量转向海外，国内的第三产业则不断发展。长此以往，美国在制造业方面所占世界的比重逐年下降，中国等制造业大国在钢铝产品方面的比重逐渐上升。同时，美国消费者对于汽车的需求大量依赖进口。美国根据《1962年贸易扩展法》第232条措施的规定：总统有权出于“国家安全”考虑，对进口产品采取征收关税或设定配额等措施。美国政府借助国内法以“国家安全”为由对外发起单边贸易保护，对相关国家的产品加征关税。此次限制的主体不仅包括中国、俄罗斯，还包括印度、土耳其以及欧盟，限制的领域不仅包括制造业所需的钢铁制品和铝制品，还包括汽车及其零配件。
　　（二）贸易保护主义的不利影响
　　美国追求的公平贸易是新型的贸易保护主义，并非真正意义的公平贸易，出于贸易优势地位的美国可以在所谓的公平贸易中获得更大利益。因此，国内民粹主义所支持的特朗普贸易保护主义，有着功利主义和实用主义的立场。
　　抑制贸易发展，阻碍全球经济复苏。“次贷危机”发生后，越来越多的国家参与到全球贸易体系中，促进了全球经济的复苏。特朗普上台之后，美国采取一系列贸易保护主义措施，逆全球化而动，基于贸易保护主义的政策也影响着全球的贸易体系、全球分工体系、生产体系和销售体系链，对于一些参与其中的发展中国家而言，挤压着发展中国家的利润空间。贸易保护措施将会使以美国为代表的消费国和以中国为代表的大部分生产国，在这一全球化分工结构中本已获得的较大部分的实际利益化为泡影，导致出口成本急剧攀升，大大限制产业链的全球分工和利润的全球分配，使其全球化升级进程更加缓慢，经济复苏势头更加低迷，资源透支更加严重，效率更加低下，本国的产业部门遭受更大打击，最终给全球经济复苏带来困难。
　　增加贸易成本，动摇多边贸易体制根基。经济全球化带来的自由贸易体系在为各国贸易往来提供了非竞争性和非排他性交易场所的同时，也为各国在贸易往来中遵循经济全球化确立了商业原则，即遵循国际上既有的或者贸易往来中形成的多边机制，削减关税、开放市场、维护多边贸易机制权威。尤其是各国在加入WTO之后，在其调整范围内对本国法规进行修订，谋求加入新的公共平台。在WTO框架下，一系列新的多边机制不断达成，各国不断调整贸易政策以促进就业和国内生产总值增长，给贸易进行松绑而不是操纵贸易，通过开放的世界市场实现本国更大程度的经济发展。通过对多边贸易规则的合理运用，制定更加有力的战略目标，获得贸易往来中的有利地位。美国政府通过政治手段，提高关税抑制经济周期中不利影响，力求振兴本国制造业，维护美国市场的繁荣。这种以邻为壑的做法不断伤害着多边机制，打击着世界产业链，严重危害了已经形成的经济新秩序。 　　影响产业结构升级，造成行业亏损。中美贸易摩擦开始之后，双方遭受制裁的产业均会受到影响，甚至会波及上下游产业链，造成其他领域不必要的损失。中国高新技术产业的创业尽管取得了突飞猛进的发展，但是关键技术、关键零部件、关键技术标准等依然仰仗于美国等发达国家，中兴企业半导体产品被禁运造成企业发展受阻即为例证。美国商务部发布公告称，因中兴公司曾向美国官员作虚假陈述，美国政府禁止中兴向美国企业购买敏感产品，期限为7年。中兴公司因为扣发35人奖金一事存在争议，导致美国政府横加制裁，强行终止中兴与美国主要供应商高通、Acacia通讯、Ocalaro Inc三家供应商在高科技领域的采购合同，这不仅使美国企业失去了重要的中国客户，还会使得其他国家的竞争对手趁虚而入，最终影响美国的营商环境，造成中美双方贸易投资的下降，影响双方共同的经济利益。不仅如此，贸易摩擦还会造成其他的附带损失，例如中美两国以及其他国家货币波动，国际经贸领域投资减少等等。
　　国际贸易法治化面临的挑战
　　（一）违反世界贸易规则
　　贸易自由化作为多边贸易体制的核心，是保证贸易自由化成功运行，实现国际贸易大发展的重要理念。美国贸易保护主义行为引发各方强烈关注，外界普遍担忧贸易摩擦的风险升级。在美国总统中期政治选举的背景下采取加征“钢铝税”，对中兴集团处以10亿美元罚金，并且重组中兴管理层的行为，是美国总统不顾世界各国强烈反对所采取的政治行为，不仅对多边贸易争端的解决造成冲击，而且破坏了国际贸易惯例，影响世界经济一体化的继续发展，影响国际法治规则作用的发挥。加征关税行为不仅将影响贸易领域，还有可能扩展到投资领域、金融领域以及其他领域，造成贸易摩擦的不断升级，危及世界和平。
　　（二）贸易争端解决机制受到阻碍
　　尽管众多国家将争端解决希望寄托于WTO争端解决机制，但是目前WTO上诉机构法官甄选程序复杂，必须经过所有成员国一致同意才能启动。况且由于上诉机构处理的每个案件至少需要3名正式法官，并且要考虑程序合法性，例如回避问题等，导致在本来不多的上诉机构中可供选择的法官数量过少。美国在WTO上诉机构法官的甄选中具有一票否决权利，受制于美国的因素，这一上诉机构目前为止由于法官的缺乏难以开展工作，使得争端解决机构形同虚设。这种情况下，尽管被美国征收不公平关税的国家采取了上诉措施，但由于机构尚不能运营，仲裁功能也就无法发挥作用。程序上的拖延和法官更新的数量不足，导致上诉机构最重要的争端解决机制无法发挥作用。
　　（三）“全球价值链”壁垒增加
　　跨国公司在很大程度上愿意进行全球投资，通过将生产经营活动分散在世界上多个国家，寻找生产经营过程中每个环节最优价值地点，降低生产成本，获得当地最大的优势，进而通过多层次的制造活动促进零部件在各国之间的充分流动，进而在不同国家赚取价值链上不同环节所产生的利润。然而，受到经济复苏减慢的影响，国家之间为了保护自身利益树立起了新的贸易壁垒，导致商品和服务价格上涨，发达国家跨国公司所缴纳的关税增加，贸易和全球价值链受到了较大影响，使得资源配置受制于“有形的手”—政府宏观调控，降低了国际市场直接投资率，危害了贸易的健康发展。
　　以法治方式推进中国参与全球贸易发展的必要性
　　以法治方式推进中国参与全球贸易发展是全面依法治国方略的需要。法者，治之端也。法治，就是用法律的思维去衡量、规范、引导贸易发展。法治中国建设的历史逻辑从来没有离开国际经济法的发展历程，其现实使命也与中国参与的全球贸易发展息息相关。法律应当具有预见性，尤其是涉及经济运行方面的法律，更应当在“探效逻辑”的指引下，有针对性地制定相应的国际经济法和国内经济法律规则，发挥法律的前瞻作用。作为发展中大国，中国在建设特色社会主义法治道路上，务必要根据当前世界经济发展形势，明确经济发展战略定位，在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的国内法治背景下，推进参与全球贸易发展的法治进程，把国际经济领域的竞争法律当成法治方式的重要参照点，使其成为衡量中国治理法治化的主要标准之一。
　　以法治方式推进中国参与全球贸易发展是全球贸易发展的需要。良法是善治的保障，法制是实现“法治”的基本前提。根据科斯定理第二律，如果存在现实的交易成本，应当做出最有效益的资源配置選择。国际贸易法律制度与国际经济法的基本原则、国际惯例一道，成为促使全球贸易发展走向“法治化”、实现全球化的重要制度保障。任何交易都存在成本，中国在进行国内贸易发展调整的同时，必须考虑本国与国外相关双边或者多边国家的贸易状况和要求，必要时采取相应的贸易政策实现贸易的全球化发展。作为负责任的大国，中国将国际贸易规则纳入本国的法治建设过程中，使之成为国内法治的一部分，不仅保证了中国对国际义务的履行，也提高了中国对全球贸易发展的贡献程度。
　　中国参与贸易全球化的对策建议
　　（一）加强政府间对话，增强政治领域合作透明度
　　经济全球化符合广大成员的基本利益，特别是在战后发展起来的新兴经济体和以美国为代表的西方国家利益，国家间的共同经济利益是合作的前提。中美两国应当加强政府间对话，正确评估中美贸易争端的趋势，保持大国相处之道，增进经贸领域合作。
　　具体而言，敦促美国对国家安全审查的条款公开透明，防止美国政府恶意利用国家安全等理由干预正常投资。在已有的中美商贸联委会、战略经济对话机制基础上，推动务实交流合作，深化政府间交流互信，明确美国追求的绝对公平、绝对平等是建立在技术进步因素的基础之上，明确中国现在市场经济政策的不充分性，尽量减少地缘政治对中国带来的负面影响。在此基础上，认清中美贸易摩擦的常态化趋势，评估并分析中美两国在制造业方面、科技竞争方面的优势和不足，增进经贸领域的合作。
　　（二）加强贸易谈判，维护贸易自由
　　国际贸易环境时刻发生着变化，但是经济全球化、贸易自由化原则不会发生转变。这意味着，中国在做出承诺并采取措施支持以世界贸易组织为核心、以规则为基础的多边贸易体制的同时，将承诺转化为行动，切实应对全新的挑战，反对贸易保护主义显得尤为重要。 　　贸易谈判的过程其实是一个博弈的过程，在单边行动中，目标国做出让步或者接受单边制裁的可能性大，发起国可能性小。无论目标国是接受还是让步，福利都会受损。加快推进上述措施的实现，将有助于改变目前美国所带来的“零和博弈”困境，实现向“非零和博弈”情形的转变。中国可通过加快国内结构调整，变被动为主动，加强科技实力和企业国际竞争力的提升，通过供给侧结构性改革优化国内产业结构，逐步将经济增长方式从依靠外需转向内需，提高商品的技术水平，增强商品的国际市场竞争力，在维持中国经济动力的同时在贸易摩擦中掌握主动权。
　　零和博弈的游戏法则对双方没有好处，只有坏处。倘若固守贸易保护主义的思维方式，问题将得不到根本解决。作为世界两大主要贸易国家，中美两国必须坚持自由贸易的核心理念，以世界贸易体系下各国公认和签订的规则为基础，扩大货物和服务的生产和贸易，完善一体化的多边贸易体制，逐步消除关税和非关税的贸易壁垒。根据自身需要建立双边或者多边自贸区，通过大幅度降低贸易伙伴间的交易成本，消除贸易歧视，真正维护经济全球化，利用全球产业链满足各国有效需求，才能真正赢得共同发展，促进全球经济增长。
　　（三）合理调整对外政策，提升国内贸易应对手段
　　国际贸易可以让所有的参与国家创造双赢的条件。资源通常都是稀缺的，“理性主体”在进行社会经济行为方面通常会充分考虑机会成本和效益之间的关系，并在利益衡量中抉择出何种机会成本的投入能够使自己获得最大的效益。
　　中国政府需要加强对外贸易中的个案应对，为出口企业争取实际利益。一方面，加强政府部门、企业及非政府机构的信息交流与沟通，及时、全面掌握国外投资限制和壁垒变化情况，建立健全信息搜集系统，及向国内各部门、产业的通报机制，为企业反映出口经营中的壁垒开辟渠道;另一方面，分析贸易领域的信息和政策变化情况，整合并完善中国当前的法律法规，为不同企业提供规避策略。
　　（四）参与规则制定，全面利用WTO争端机制
　　作为WTO成员，中国应积极参与正在进行的多哈回合贸易谈判，积极参与多边贸易规则的制订和修改，利用有效的多边贸易规则，约束和抵制新型贸易保护主义行为，逐步推进贸易自由化，争取一个有利的国际贸易环境。
　　现行WTO规则都是中国加入WTO之前制定的，目前运行的各项规则制度的设定没有中国的参与，没有反映中国特有的利益和关切。中国加入WTO后，作为成员国参与规则的谈判和制定是中国享有的权利，中国应当在规则的谈判中发挥其应有的作用，作为贸易大国，中国应当高度重视规则谈判，充分挖掘和发挥中国优势，积极在国际贸易组织中发挥应有的作用。
　　（五）开展多元化贸易，加强贸易救济体系建设
　　贸易多元化不仅意味着生产和服务的多元化，更意味着贸易市场的多元化。中国在不断开放市场的过程中，可以通过向其他国家投资、积极开拓其他国家市场等方式，开拓国际市场，多元化进行战略布局。加快国内改革，扩大对外开放，坚持“引进来”和“走出去”相结合之路。
　　中国应当妥善采用WTO相关政策规定，构建中国的国际服务贸易救济制度，确立国际服务贸易保障措施和国际服务贸易反补贴制度，以及应对服务贸易壁垒制度。分析并解决中国的法律体系和世贸规则之间、世界主要贸易国家之间的异同，解决不同的语言与文化，不同的劳动法、安全规范、会计准则以及贸易法规之间的差异，协调贸易规则中的不同之处，在遵循世界贸易组织制定的国际贸易协议下，完善贸易救济体系。
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