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组织视角下现代乡村治理格局路径探析

作者:未知

   [摘要]当前,由于治理主体各方力量和资源不均衡导致农民主体地位作用难以发挥,村两委日益行政化。破解乡村治理困局可从组织视角入手构建新型乡村治理格局。打破单一治理主体格局,构建党组织领导、农民主体、社会组织协同参与的多元治理主体格局,各治理主体不断提高其治理能力,实现乡村治理现代化。
  [关键词]组织视角;乡村治理;主体格局;多元治理
  [中图分类号]D668 [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274(2019)05—0063—05
   [作者简介]樊盛林,女,中共孝感市委党校讲师,硕士研究生,研究方向:地方治理。
  一、问题的提出
  随着经济社会发展,城乡收入差距加大、人口流动性加剧,不断冲击着传统乡村社会格局,正在逐步瓦解“熟人社会”的根基——宗族血缘、地缘和伦理,代之以市场经济为基础的“半熟人社会”,甚至是“陌生人社会”。人的变化导致“乡土中国”逐渐变成“离土中国”,特别是中西部地区乡村人口以输出为主,如孝感市L镇4/5以上的乡村人口外流,且人多地少,外出务工经商人员少则20%多则70%。乡村人气不足导致“三化”现象严重:农村空心化、农民老龄化、家庭妇孺化。农村空心化是指在城镇化过程中,农村年轻人大多外出务工经商或举家迁移进城引致“人走屋空”,宅基地普遍“建新不拆旧”,老宅闲置废弃导致“外扩内空”。农民老龄化、家庭妇孺化是指农村青壮年陆续离开农村外出就业,留下来的基本是老弱妇孺,从事农业生产的大多是老年农民,留守的家庭成员以妇女儿童居多。农民老龄化、家庭妇孺化与农村空心化又相互交织,加剧了农村社会结构失衡的矛盾,造成普遍的家庭撕裂,社区邻里互助传统削弱、优秀乡村文明衰减,农村社会结构稳定性遭受破坏,[1]社会治理面临较大挑战,主要有三方面问题:
  一是行政村规模扩大带来新问题。随着大量人口外出,带来管理难题,为优化配置资源,推进农业农村发展,降低行政管理成本,加强干部队伍建设,不得不进行“合村并组”,因而行政村规模不断扩大。然而,基层群众自治受地域规模和人口数量的限制,区域过大、人口过多则不便于实行直接参与性的自治。因此,实践中又产生了诸多新问题,如村民凝聚力弱、资源调配难、干部融合难、村民大会召集难、村民代表大会决议难、村级事务群众参与难、村民对村两委监督难等。
  二是基层党组织建设薄弱。青壮年人口流失对基层党组织建设也带来挑战,农村党员比例偏低,L鎮党员占村民比例不到3%,且党员中流动党员较多,占2/3,班子结构不优,人员固化、老化,村主职干部年龄偏大,平均55岁,副职平均年龄54岁,普遍高中以下学历,担任时间较长,有的甚至已工作30多年的;[2]后继无人现象凸显,青黄不接,年轻人多外出打工,年轻党员培养发展力度不强。
  三是乡村内部自治组织能力欠缺。农业税取消后,村社集体失去了向农民收取共同生产费的权力,农户与集体关系变淡了,当前使分散农户集体行动的成本极高,乡村公益事业、惠农政策等都存在“最后一公里”问题,这些问题几乎都不是工程问题,而是治理问题和组织问题。[3]社会组织缺乏,村级公共服务能力不足,仅有少量的老年协会、广场舞协会,辐射作用发挥不大。
  二、当前乡村治理格局困境分析
  (一)直接治理模式弱化了基层治理能力
  改革开放始于农村,农村改革又始于经济领域,以实施家庭联产承包责任制为核心内容,虽然解放了农村生产力,激发了农民的积极性,但也弱化了村集体的力量。随着时间的推移,沉重的农民负担问题和艰难的农业税费征收工作成为20世纪90年代最为头疼的问题,不仅逐步恶化了干群关系,而且使乡村干部深陷税费征收之中而无暇顾及其他事务。国家依托村集体对乡村社会的间接治理模式逐步解体,自2000年开始进行税费改革,到2006年彻底免除农业税。
  农业税取消后,城乡关系的格局也发生改变,从资源汲取转变为资源输送,乡村治理模式随之改变,从间接治理模式转变为以个体权利为核心的直接治理模式。[4]直接治理模式主要表现为四个方面:其一,从治理机制看,国家各项惠农政策绕开乡村基层组织,直接对接农户,基本绕开村委会,即使无法绕开也只让其从事一些从属的、次要的、配合性的工作。其二,从组织机制看,市场化机制、个体化思维逐步嵌入乡村治理机制中,最直接表现是农村义工制度取消,乡村公益事业发展均以市场化方式运作。其三,从政策层面看,国家各项涉农政策不断倾向于维护农民个体的权益,导致村集体的权力不断被削弱。如粮食直补政策,粮食直补资金直接补给集体成员;土地政策,2006年国务院办公厅《关于做好当前减轻农民负担工作的意见》明确规定“严禁向农民家庭承包的土地收取土地承包费”,取消农业税,确立了“家庭承包权无对价”原则。[5]其四,从法律层面看,法律偏重对“分”的规定而忽视了“统”,致使“统分”关系失衡。法律是现实社会生活的反映,农户承包发展加快,集体统一经营功能弱化,法律偏重对家庭联产承包责任制的规定,在《村民委员会组织法》《农村土地承包法》《土地管理法》《物权法》《民法总则》等法律规定中仅提出集体经济组织这一概念,而没有明确规定集体经济组织的界定、成员资格的确定标准、实际运作规则等,已引发诸多矛盾纠纷,影响农村产权制度改革。调研中发现,多数村集体经济组织发育不健全,有的没有成立集体经济组织,有的虽成立了但运行不规范,不适应市场经济要求。
  直接治理模式架空了村集体,看似加强了国家与农民的对接,但也正是由于失去了乡村集体这一中介,导致农户与集体关系疏离和农户之间关系疏离,也导致农户之间越来越分散化、原子化。多数乡村中,农户之间没有建立沟通联系的平台和互助组织,各自为政,互不关联。一方面受市场经济和个人主义、自由主义影响,乡村集体价值观受创,个人单打独斗,“八仙过海”,各凭本事,掌握较多资源的农民逐渐成为村里的富人阶层,没有技能本领,体弱病残的农户逐渐成为贫困户,村中阶层划分日益明显,乡村权威聚焦于“能人”“富人”“狠人”,是否想把农户凝聚起来全凭这些权威人士的意志,缺乏公心的人基本只愿自己富,不会顾及其他,长此以往,乡村贫富差距进一步拉大,乡村公益事业建设也无从组织。另一方面,也受直接治理模式的影响,国家权力渗透的过程,不断消解了农户与集体的关联度和农户之间的关联度,国家的触角并不能随着直接对接农户而有深切的感知和体会,还是得依靠村级组织,信息不对称仍然存在,比如在贫困户的评选过程中,衡量标准需要计算家庭收入,然而农民(农民工)收入的模糊性、不精准依然存在,无法避免人为因素的干扰,还得依靠村级组织的审核把关。直接治理原本是希望绕过村级组织,避免村级组织侵害村民利益的美好初衷,实践中却又陷入了绕不过的尴尬境地,并且导致国家与农户之间关系更为松散,乡村治理能力不断弱化。在税费改革之前,虽然经济发展和收入增加了,但并没有解决农民负担沉重引发的乡村冲突;在税费改革之后,国家对农村实行“少取,多予,放活”,在公共服务和农民生活显著提升的条件下,农民与政府的关系并没有根本改善,冲突和抵抗仍然广泛发生,治理不良有所深化。[6]   (二)“乡政村治”体制下乡村自治受阻
  “乡政村治”体制暗含两种治理逻辑,乡镇实行行政管理体制在现有考核激励机制下形成压力型体制,最终各项事务的执行压力落在了乡村,不断压缩了乡村自治的空间,治理主体角色错位。从应然层面讲,乡村治理的主体各自担负的角色应是:村民委员会是村级自治组织,村民是治理参与者,乡镇是指导者,但是实践中却是村级治理主体角色错位,具体表现为:
  1.村级自治组织“进”为准行政机构。村民委员会是群众性自治组织,但工作职责又具有准行政性。自治与行政两者之间的分寸拿捏太难,实际情况多表现为行政化趋势日益明显,有位基层支部书记曾言“现在基层90%的精力花在行政事务上。”这话虽有失偏颇,但也反映了部分事实,即村级组织的自治性与工作职责的行政性之间产生了冲突,村级组织“进”为准行政机构。
  2.村民“退”为服从者。2015年湖北出台《关于进一步加强村主职干部队伍建设的若干意见》(以下简称《意见》)以后,湖北省90%以上的村都实行党组织书记和村委会主任“一肩挑”,村两委成员也多交叉任职,基本是“两块牌子,一套班子”,村党组织是村民自治的领导者,村委会是村民自治的执行者,二者合一,原有二者之间的矛盾消除,村内权力架构发生变化后,一方面容易产生权力集中失去制约的问题,另一方面又造成了“去自治”,村民大会或者村民代表大会作为权力赋予者、决策者一年开会次数有限,自身力量薄弱,无法对村两委权力进行制约,缺乏监督机制容易导致村两委班子特别是村支部书记形成家长制作风。村民在乡村治理中话语权逐渐消失,乡村缺乏凝聚力、向心力,村民对村级事务“漠不关心”或“无从关心”,逐渐成为“服从者”。
  3.乡镇党委政府“入”为干预者。乡镇党委政府具有至关重要的作用,作为基层民主治理的引领者和指导者,本应少干预乡村事务,但乡镇作为基层政权组织承担了诸多自上而下交办的行政事务,如果减弱对乡村社会的控制力会直接影响执行力,在现有的政绩考核指标下,乡镇官员不得不插手干预乡村事务,村两委也不断演变成其工作推进的助手。乡镇以上的行政管理机构主动介入村民自治,导致村民自治的运作空间不断被压缩,最终制度运行背离了制度设计的初衷,产生行政权与自治权的冲突。2006年全面取消农业税后,乡村治理的行政化色彩加重:一是村干部日益职业化,村集体无力承担村干部误工补贴,全部改由县级以上财政拨付,乡镇对村干部实行坐班制、值班制、出勤考核等管理办法,此外,《意见》只注重加大对村主职干部的补贴力度,导致村主职与副职之间的待遇差距拉大,无形中加剧了村干部之间的矛盾,很多任务最终压在村主职一人身上;二是村级事务的发展主要靠国家财政投入,村务与乡镇政务交叉,村务管理逐渐走上程序化规范化之路,实行痕迹化管理。
  乡村治理主体角色错位在于各主体间力量不均衡。村民越来越“原子化”,处于无组织状态,是“一袋马铃薯”,居于最弱势地位。村两委居中,且越来越偏向乡镇,由村民“当家人”向乡镇“代理人”转变。乡镇拥有相对于村民和村两委较多的治理资源,处于强势地位。这似乎形成了这样一种局面,弱势的被较强势的压服,更强势的再压服较强势的。
  三、构建多元治理主体格局
  后税费时代的乡村治理已陷入困局,要从体制机制上进行深层次变革。要重视治理,要从单一治理模式转变为多元治理模式,走多元治理之路。现代化治理体系是多元的而非一元的。一个有效的社会治理格局,一定是政府、市场、社会三种机制多元共治的结果,而多元主体的“协商治理”或“协同治理”正是它的真谛。[7]因此,由乡政村治向多元共治转变是大势所趋。
  乡村治理,要激发内生动力,融入治理理念,真正形成党委领导、政府负责、社会协同、村民参与的多元共治治理格局。在乡村治理中,对基层党委政府而言,要不越位、不错位、不缺位,“治理”而不是“管理”村民,“服务”而不是“压服”村民,使乡村治理回归自治本义,淡化乡村内部事务行政化色彩,激发乡村活力,当好领导者和指导者,把舵定向、指导监督村“两委”实施好民主自治。对村“两委”特别是村支部书记而言,要转变观念,进一步释放乡村居民参与活力和扩大社会组织参与空间,由“管理”转变为“治理”,由“替民做主”转变为“由民做主”,由干部“独唱”转变为干群“合唱”,充分调动群众、社会组织参与治理村内事务的积极性、主动性。对村民而言,要重视培养政治参与意识,提高参政议政的能力,“大家的事,大家来办”,不能有“搭便车”的思想,少一点个人主义,多一点集体观念,众人拾柴火焰高。村民是乡村治理的主体,要发挥主人翁意识,主动参与村内公共事务建设。社会组织协同参与,村内公共事务的具体处理不是几个人的事,需要把村民组织起来建立社会组织来协同治理。构建多元主体共治格局,需要注意以下三点:
  第一,加强基层党组织建设。火车跑得快,全靠车头带。大多数治理好的村庄都有一个共同特点——都有一个好的党支部和一个好的党支部书记。基层党组织是村级治理的领头羊,起着把舵定向的作用。加强基层党组织建设,一要选好党支部书记,注重培养选拔有责任心、公道正派、有能力的人担任村党支部书记,有条件的村可以挖掘本乡本土人才担任,基础薄弱村选派大学生村官、第一书记等担任。二要组建好村党组织,充分考虑多重因素,形成知识与经验相结合的能力结构,老中青结合的梯度年龄结构,适当的男女比例结构,姓氏比例结构等。三要加强基层党组织领导能力和水平建设。村“两委”特别是村党组织书记不能陷入纯粹事务性处理中,而要发挥领导者和引导者作用,要善于运用法治化、协商化、民主化的手段,组织协调村民之间的矛盾纠纷,发动群众参与乡村治理,吸收民间组织、无职党员、乡贤等共同参与治理村内事务。
  第二,发挥农民主体地位作用。以往新农村建设、美丽乡村建设,行政干预过度,不考虑农民的感受,忽视了农民的主体地位。当前实施乡村振兴,首先要树立坚持农民主体地位的理念,习近平总书记曾指出,要尊重农民意愿和维护农民权益,把选择权交给农民,由农民选择而不是代替农民选择,可以示范和引导,但不搞强迫命令、不刮風、不一刀切。[8]    发挥农民主体地位作用,维护农民切身利益,在实践中要做到“三个防止”:一是防止村民委员会窃取村民利益,保证集体经济“统”的功能时,不能走向另一个极端,要避免集体资产演变为少数村干部群体所有,要平衡“统”与“分”关系,设立如村民监督委员会、村民议事会等机构,发挥民主监督作用,建立健全民主议事、决策机制,使集体成员(农民)的知情权、决策权和监督权落到实处,防止滥用集体所有权。二是防止国家公权力寻租,避免陷入“土地财政”漩涡,乡镇政府对农村土地的介入问题要坚持一个原则,除依法查处土地违法行为以外,乡镇政府介入集体土地事宜必须尊重农民和村集体利益,与农民和村集体协商、合作,协助实现附着于农村土地之上的公共利益。三是防止工商资本蚕食农民利益,既有效利用下乡资本,又要防止村集体被资本吞噬,导致农民利益受损。地方政府应积极介入到维护农民利益的过程中,加强事中事后监管,对资本率性退出设置应有的“闸门”。[9]
  发挥农民主体地位作用,要在制度上提供保障。长期以来,重选举民主而忽视其他致使“四个民主”不均衡发展的弊端已显现,必须重新审视,“四个民主”四位一体,缺一不可,要全面、协调发展。首先应出台民主选举方面的法律法规,对贿选、宗族干扰选举等违法行为严厉打击,使选举规范化法治化。其次,根据乡村实际,制定切实可行的民主决策、民主管理、民主监督的规章制度,使村民、社会组织有参与决策的制度保障,以小微权力清单制度为载体,系统梳理村内公共管理和公共服务事项的权限范围,明确哪些该做,该怎么做,哪些不能做。乡镇以清单管理为抓手加强对村“两委”工作的领导和监督。最后,创新多种监督途径,有条件的乡村要利用村务公开栏、互联网、微信等推进村务公开,监督内容要实质化,凡是关系村民切身利益的事情,无论大小均应公开,不能选择性公开,使权力在阳光下运行。
  第三,培养乡村自治组织。村民主体力量薄弱是导致乡村治理主体错位的关键因素。乡村现有权力组织架构包括三大组织,即村民大会或村民代表大会、村民委员会、村务监督委员会,三者分别代表权力授予者、执行者和监督者,实践中作为权力授予者的村民大会或村民代表大会召集难,开会次数少,力量薄弱,本应享有村内最高权力的组织却遭遇了现实困境,村务监督委员会也存在无从监督,力不从心等问题,缺少制约和监督的村民委员会逐渐形成村干部几个人说了算的局面。改变现有困局的出路是充分利用乡村社会的“乡土性”,把村民组织起来,建立村民参与乡村治理的议事、决策、监督组织。
  “乡土性”突出表现在以宗法伦理、亲属关系为核心的差序格局,建立在血缘、地缘基础上。乡村社会有的仍然是“熟人社会”,有的正在向“半熟人社会”过渡。治理乡村要加以区分,对于“熟人社会”的乡村,最重要的是充分利用本地传统优势,培养自治组织和人才,形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局,让“自己的事,自己办”有载体、有制度。在行政村规模逐渐扩大导致村民自治难以在行政村这一级开展的情况下,要充分利用村民小组或自然湾村“熟人社会”的资源,在村民小组或自然湾村由村民自己推选村民代表,再由村民代表协商推选村务议事会或村务理事会成员,由其组成的村务议事会或村务理事会,作为村内议事决策机构。发动村民自己成立若干专项协会或村务执行小组,作为村内事务具体执行机构。同时,强化监督制约作用,使监督主体多元,既有组织也有个人,充分发挥村民监督委员会、民间协会、村民代表、新乡贤的民主监督作用。村两委从具体事务中抽离出来,做好牵线搭桥、协调组织作用,乡镇党委做好引导、协调、督促民主权力规范运行等工作,对村内事务不应多加干预,真正做到“群众的事,群众自己说了算”。对于“半熟人社会”的乡村,不能盲目合村并组,一方面要以村民小组或自然湾村为基础开展自治,另一方面要注意整合,通过建立多方利益协调机制和协商平台,开展各种交流活动,不断增进了解、强化共识,开拓自治的空间,不断扩大乡村共同体同心圆的“半径”。
  把农民组织起来,以组织化的力量来协同治理,可以强化自治效果,形成良性循环。通过搭建老年协会、妇女协会、儿童服务中心等,解决“三留守”问题,强化农村公共服务建设。通过搭建红白理事会、和事佬协会等,加强村风民俗管理,建立乡村内部矛盾纠纷化解机制。通过搭建农民合作组织、专业合作社、电商中心、村内信用社等,加强村内经济事务管理。
  以组织的力量强化自治,还应充分挖掘乡土资源,乡贤及乡贤组织就是一种不容忽视的力量。自古以来,乡绅或乡贤在乡村治理中就扮演着重要角色。传统乡贤(乡绅)介于“官”与“民”之间,起着承上启下的作用,是乡村治理的中流砥柱,代表乡村与政权系统沟通的力量,对特定地域超越家族与保甲的诸种事务与冲突有领导权和处置权。乡贤阶层主要由乡绅构成,还包括少量的平民乡贤,“士大夫居乡者为绅”,乡绅多是有学识、学衔、功名和官职而退居乡里者。乡绅或乡贤是乡村社会建设、风俗教化、公共事务的主导力量,管理着地方学务、公产和公务。新时代,乡村治理需要重新挖掘乡土资源,特别是新乡贤的挖掘和培养。近年来,各地纷纷重视乡贤,对乡贤的探索方兴未艾。乡贤往往是成长于本土的能人或杰出人士,新时期的乡贤不同于传统乡绅只着重强调其功名身份,涵盖了乡村社会中各行各业的精英,要充分利用血缘、地缘和资源优势,吸引“在土”乡贤、“离土”乡贤及“外来”乡贤,从而不断壮大乡村治理队伍。孝感市近年来大力倡导“四有人士”回归工程,其中“四有人士”是指“经济上有实力、政治上有地位、学术上有成就、社会上有影响”。“四有人士”是新乡贤的代表,他们利用自身资源回馈乡里,为乡村建设献计献策,成为乡村发展的重要力量;同时,新乡贤在缓和干群矛盾、表达村民意志、培育乡村公共性等方面也具有重要作用,成为乡村治理的重要力量。乡镇政府应发挥乡贤作用搭建平台,引导乡村组建乡贤组织,使其成为村两委与村民之间的中介,吸纳乡贤组织参与、协商、讨论乡村内部公共事务,发挥乡贤组织参与乡村治理的作用。同时,加强对乡贤的选拔考核激励机制建设。现有乡贤注重数量忽视质量,重前期选拔忽视后续考核激励。今后,对乡贤的培养、选拔,参照传统乡贤“立德、立言、立功”的高标准,树立结果导向,以精神激励为主,建立乡贤库、乡贤祠,立碑、立传;以物质激励为辅,将乡贤评选结果与社会信用体系建设相结合,道德评判良好者享有无抵押无担保信用贷款优惠,既激活农村信贷活水,又激励人们珍惜信用,加强道德自律,不失为一举多得之法。
  乡村治理亟待一场变革,从理念层面到操作层面,彻底转变行政管控模式,走多元共治之路,构建基层党委政府、村“两委”、乡村社会组织和村民协同共治格局,通过建立一系列制度保证基层民主自治,最终实现乡村善治。
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  責任编辑:杨建平
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