浅析美国种子认证制度及其对我国的启示
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作者:黄赛
摘 要 种子认证制度是实现种子质量管理和评价的主要途径之一。简介中美两国的种子认证制度的认证体系、认证流程和成效等，比较两国的种子认证制度的差異，分析发现与美国的相比，中国的种子认证制度存在认证范围过小、认证或审定监管机构少、农民对种子认证制度的接受度低等差异，提出促进我国种子认证制度发展的建议：需扩大种子认证范围;需成立认证机构协会;需加强对农村新政策的宣传。
关键词 种子认证;体系;流程;差距
中图分类号：F322 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.31.012
当今社会经济的快速发展离不开农业的发展，而农业的稳定发展则离不开优良的种子质量、健全的种子管理制度和先进的栽培技术。这三者之中，种子质量是重中之重，农户如果没有良好品质的种子，便无处施展先进的栽培技术。我国是农业生产大国和用种大国，每年种子总用量约为125亿千克，其中商品化种子约有50亿千克，种子市场总规模超过500亿元，约占世界种子产业规模的20%。种子作为最重要的农业生产资料，已成为今后国际农业竞争的焦点，种业兴则农业兴，种业是农业的先导产业。当今世界，各国政府都把种子科技创新和种子产业发展，作为促进农业发展的重要举措，在种子产业发展上投入巨大[1]。
种子作为农业发展的关键一环，是关系着农产品产量和品质的第一要素。我国农民所购买的种子通常具有信息不完全的特点，即现行的种子质量管理体系不能够让消费者完全了解种子的物理特征和种源信息，容易发生种子质量问题，导致生产受到损失。而且，由于必须要在作物成熟后才能完全了解种子的质量，若出现种子质量问题，农民的生产损失难以及时补偿，因此种子质量至关重要。种子认证制度的出现，能够有效解决农户对种子质量信息掌握不完全的问题，有效避免农业生产遭受较大损失。种子认证体系最初建立于19世纪。为解决种子遗传质量的问题，20世纪50年代美国等发达国家最先开始使用种子认证制度，并且在种子真实性和品种纯度控制上成效显著[2]。这些成功经验推动了种子认证制度在欧美其他国家的大力推广。种子的物理特性被纳入了种子认证范围内，如发芽率、水分、净度等物理指标。20世纪中叶以后，种子认证制度逐渐成为发达国家控制种子质量的主要途径，是种子流通的质量认证体系。目前，种子认证制度仍然是国际自由贸易、流通市场上市和认可的重要途径，也是实现国家种子质量管理和评价的主要途径之一[3]。我国的种子认证制度起源于1996年，经过20多年的发展，已形成一定的规模，但与农业发达国家相比，还有较大的差距，如在认证范围、监管机构及农民对种子认证体系的态度等方面差距大。将我国的种子认证制度与美国的相比较，有利于在差距中寻找不足，学习美国种子认证工作的优秀经验，以促进我国种子认证制度的快速发展。两个国家的种子认证制度可以从体系、流程、效果等方面进行对比。在管理机构上，美国有大学实验室、认证机构等诸多机构参与种子认证工作，而在中国，每个省只有少数几个机构有认证资格，认证机构数量的差异也反映了两国种子认证发展水平的差异。种子认证范围、认证或审定监管机构数量、农民对种子认证制度的接受度都对种子行业发展有重要影响。本文通过比较中美种子认证体系制度、程序和效果的差距，参考借鉴美国的先进经验，再结合我国的实际情况，提出我国种子认证体系的发展建议。
1 美国的种子认证制度
1.1 认证体系
美国种子认证主要有联邦和州两级管理体系。《联邦种子法》规定了种子认证机构的评定标准和工作程序，品种申请要求，认证种子的世代级别，各世代种子种植、清选加工的规程，各世代种子标签标准，田间检查项目的要求等[4]。《联邦种子法》只对种子流通环节进行了规定，对于生产环节，只有在要销售认证种子的情况下，才需要遵守认证机构所规定的整个种子生产流程，是一个自愿性的认证制度。同时，美国各州也颁布了一系列配套法律法规，如《标签真实性制度》等，是对《联邦种子法》的详细说明，与《联邦种子法》相配合。美国每个州都有其特有的法律对种子认证制度进行规定，例如《加利福尼亚州种子法》明确了该州种子的认证渠道、认证费用和检验项目等，是比《联邦种子法》更具体、细化的法律条款[5]。
相比之下，州法律更加严格和具体，各州在联邦法律的基础上增加了管理内容，更加强调国家的基本质量标准，具有很强的贸易保护色彩。美国超过一半的州规定种子企业在被允许生产、经营种子之前必须对物种进行登记。例如，多个州规定了种子的纯度、澄清度、发芽率或杂草种子含量的最低要求值。而联邦法律却没有对在国内销售的种子质量提出具体的要求，只需符合基本的种子质量要求即可，虽然联邦法律规定了检测各种指标的程序和要求，但没有规定每个指标的最低要求值;国家规定进口商品种子必须经过认证，联邦法律规定种子认证的标准、程序、类别等，但没有强制性要求。
1.2 认证流程
美国的种子生产采用四代生产计划，将种子划分为育种家种子、基本种、登记种和认证种。育种家种子是由公共或私人公司种植的优良品种的纯种子，数量稀少。基本种是基本种子协会根据合同生产的第一代种子，种子数量略高于育种家种子，但不足以满足市场销售需求。登记种来自基本种的扩大生产，增加了种子数量，是认证工作的种子来源。认证种是将基本种或登记种扩大生产，以满足田间生产需求的种子。基本种、注册种、认证种分别以白色、品红色、蓝色认证标签为特征[6]。
根据每个州的种子认证操作手册，美国种子认证过程大致可分为以下步骤[7]。
第一步，生产者申请：生产者需要先获得基本种或注册种，然后向相关认证机构提交申请表，填写包括申请人、品种名称、繁殖种子田的地理位置、种子田前三年种植作物的品种数量等基本信息。 第二步，田间检验：认证机构的检验员会在作物生长季节对种子田进行一到两次的实地考察，检查种子田的基本信息是否准确，种子田中种植作物是否为申请表上所申报的作物品类，作物的生长情况及田中是否有危险性杂草等。
第三步，种子检验：种子收获后，认证机构应按照认证规则对种子进行取样分析，并统计种子的纯度、透明度、发芽率及恶性杂草种子含量，有时还需做病害检验。
第四步，种子标签：如果种子通过认证测试并且符合联邦和州法律规定的质量标准，种子认证机构会颁发认证标签，以表明该批次种子是认证种子。美国的认证标签有两种形式：1）多数州将认证合格标签与质量检验分析标签分开，这种形式的认证标签容易被人为改动质量检验分析数据，从而影响认证种子的真实性与可靠性。2）少数几个州的认证机构使用的是单个认证标签系统，这种认证标签将质量检验合格标签和认证合格标签合并在一起，有利于避免两个标签制度所带来的质量信息易被更改的问题。
1.3 认证作用
种子认证制度体现着种子市场对种子质量的追求，事实证明，种子认证制度对美国种子市场的发展起到了重要作用，它不仅解决了种质混淆和品种退化的问题，还促进了美国种子质量的提高，加速改良品种的选育、生产和推广，助推美国种子产业的健康可持续发展。种子认证制度最大的好处是提高了美国种子的国际竞争力，让美国种业能够从全世界吸收优秀人才、技术、资金，以此来研制新品种，从而进入良性循环，在美国种子的市场份额逐步上升，具有一定的国家战略作用。
1.3.1 种子认证明显提升种子质量，农民选择更有保障
种子认证制度的发展将通过市场手段来提高种子质量。虽然美国的认证机构仅仅对种子的真实性进行评价与认证，但却通过认证标签的使用，将种子的实际质量、种源特征等信息告知农民，从而通过市场竞争、消费者选择等方式，间接提高美国种子的整体质量。
1.3.2 大范围的种子认证，全面提高种子质量水平
美国种子认证的范围极广，几乎涵盖了市面上所有能够销售的作物类型。每种作物的认证规则都是经过一百多年的反复试验论证得来的。认证范围广对农民来说是绝对有利的，因为不管从事何种作物生产，农民的权益都能够得到保障。同时，它还促进了美国农业的快速发展，在农业机械化和大规模生产发展中起到了积极作用。
1.3.3 节省政府开支，节约劳动力
美国通过出台各类种子认证规则，使得种子行业的生产商、经销商等都有共同的标准可以遵守，这不仅简化了政府管理程序，降低了管理成本，还确保了种子管理制度的透明、公平和公开，使种子管理更加高效。
2 我国的种子认证制度
2.1 认证体系
中国的种子认证始于1996年，《中国农作物种子质量认证方案（试行）》作为认证试点种子的标准，在中国河北、安徽、四川、湖南和山西省开展试点。试点项目开展期间，全国农业技术推广服务中心根据形势的发展，全面总结试点经验，2002年组织人员对该法案进行了全面修订。新法案分为《农作物种子质量认证管理试行办法》《农作物种子质量认证试验方案》《农作物种子质量认证和认证标志管理试行办法》《农作物种子质量认证文件管理指南》《农作物种子质量认证实施管理指南》等5项标准或规范。新修订的《中华人民共和国种子法》于2016年起全面实施，确立了“自愿性种子质量认证制度”，开辟了中国种子质量认证监测新模式。种子质量认证由第三方认证机构根据种子认证计划，通过对种子生产和加工等一系列过程的控制，加以抽样检测，以确认种子质量、标签和密封是否符合认证方案的要求。
由于我国种子认证制度实施较晚，学习借鉴了很多美国种子认证制度的先进经验，因而在操作流程上与美国的大体相似，因为美国的种子认证流程比较合理，有效避免了资源浪费，提高了认证效率。
我国采用的是以国家法律为基础，国家法律的补充条款为内容延伸、扩展的单层法律规定体系。《种子法》对种子认证的内容、适用范围有明确规定与要求，但是认证的具体数据指标由《标准化法》《产品质量法》等补充法提出。对于认证机构的资格，中国实行认证制度。認可机构应当遵守《中华人民共和国认证认可条例》《认证机构管理办法》《合格评定产品、过程和服务认证机构要求》等法律法规，筛选和评估提交申请的认证机构的资格。认可机构应对符合软性和硬性要求的认证机构进行认可，授予其认证资格。
目前，我国现阶段的种子认证制度还存在不少问题，如我国现有的种子认证范围过小、对认证机构的管理略显混乱等。种子认证方案是指第三方认证机构对认证种子的质量要求和控制内容制订认证规则。国家农业技术服务中心组织省级种子管理机构和相应的农作物优势科研育种单位和种子企业已经起草了水稻、玉米、小麦、马铃薯、油菜籽等20多种作物的种子（种苗）认证方案，但是相对于我国庞大的种子市场来说，仅有20多种农作物的认证方案是远远不够的，还需大幅增加可被认证的农作物种类数量。在我国，种子认证机构只需要通过认可机构的检验即可取得认证资格，在后期并无专业协会对认证机构进行考核监管，缺乏监管的情况下，认证机构有可能进行不公平、不规范的认证工作，从而破坏种子认证在消费者心里的公平公正、规范操作的形象，造成公众信任感缺失的情况发生。
2.2 技术核心
种子质量认证方案是种子质量认证技术体系中的核心技术文件，通过对认证种子的纯度、发芽率等物理指标的质量控制（其指标要求高于国家种子质量标准）;通过对种子田的过往种植记录、认证期间种子田的基本状况勘察、认证期间认证作物的病虫害检验和收获后对种子物理特征的检验分析，充分体现种子质量全生产过程监控理念，任何异常、变更、修正、混合均需做文件记录并报备认证机构;对种源、种子田情况、田间管理与去杂、种子田混合、种子批次混合、种子机械干燥与加工、容器封缄等关键环节进行文件化记录，必要时进行现场检查确认;对种子发芽率、纯度、水分、净度等任意一项质量指标达不到要求的进行降级，无法降级的终止认证;种子生产后，在试验田中种植和鉴定，如果质量指标达不到规定要求，将会被淘汰，不予通过认证[8]。 对于通过种子认证的种子，认证机构会颁发认证合格证书，同时发放认证标识或者授权企业将标识印制在种子包装物上。认证标识是我国认证制度的第二个核心。企业必须根据需要在包装表面印刷或附上认证标识，并且该标识将为种子的潜在购买者提供关于种子的充分可靠的信息。在市场上，消费者可能更倾向于购买拥有种子质量认证标识的种子，以防因质量问题而遭受损失。
2.3 成效
自2017年以来，国家农业技术服务中心组织相关省份开展种子质量认证项目试点示范，省种子管理站监测和指导试点企业的种子生产、加工和包装的全过程，由试点作物优势种子企业承担试点示范任务。
2017—2018年，种子质量认证方案试点示范工作取得了显著成效，提高了种子企业的质量意识和质量管理水平，提高了种子质量和市场竞争力，提升种子公司的品牌效应。例如，种子质量认证试点的水稻种子纯度提高0.5～1.5个百分点，发芽率提高4～6个百分点;小麦种子的发芽率提高了2～5个百分点;大白菜种子纯度提高3个百分点，种子萌发率提高3～4个百分点;高粱种子的发芽率提高了1个百分点。不论种子市场多么低迷，认证试点示范项目的种子都十分畅销，如马铃薯种薯在认证结束后立马销售一空[8]。
通过认证体系试点工作，我们可以明显看到中国种子质量的提升，认证种子的质量更高、更可靠。通过种子认证工作，种子企业的质量管理制度得以规范完善，管理水平显著提高。实施认证的种子企业在消费者眼中将更有信誉，更易树立品牌。实施种子质量认证，可以促进中国种子产业的高质量发展，促进我国种子产业走出国门，走向世界。
3 我国种子认证制度与美国的差异
美国的种子认证制度已经有100余年的历史，而我国的种子认证制度被提出仅有20年，全面实施才不到5年，因此，我国与美国种子认证体系中的差距仍然比较明显，主要体现在以下几个方面。
3.1 我国的种子认证范围相较于美国的过小
美国的种子认证虽然采取的是自愿性原则，但在大部分州的农业法律中明确规定了进口种子必须要经过种子认证，否则就失去进口资格。而我国对各类种子的认证没有强制性要求，大部分企业对种子认证采取无所谓的态度，因而出现有政策但是没人遵守的情况。中美两国农业企业对种子认证制度接受程度的差异主要受到国家级法律的强制性要求和政府制订的各类作物种子认证方案的细致程度的影响。
为促进中国种子质量认证的发展，国家农业技术服务中心组织国内省级种子管理机构和相应的作物优势科研育种单位和种子企业已经起草了水稻、玉米、小麦、马铃薯、油菜籽、高粱、卷心菜、不结球白菜、黄瓜等20多种作物的种子（种苗）认证方案（试行）[8]。而美国有100余年的种子认证实施经验，已经确立了一整套适用于自己国家的种子认证方案，包括了市面上绝大多数作物的认证方案。中美两国在认证范围上的差异过大，也导致了认证制度在农业企业间接受度的差异大。
3.2 认证或审定监管机构不同
美国成立了种子认证机构协会（AOSCA）和独立监管机构，使大学研究机构、推广机构、企业、农民和农业部门能够参与决策和解决争议，精简了政府机构，降低了管理成本;同时，各利益相关方的广泛参与确保了种子管理的透明、公平和公开，使种子管理更加高效，满足多方的共同利益。而在我国，种子认证机构只需要通过认可机构的检验即可取得认证资格，并无认证机构协会或者其他专业协会对认证机构进行周期性考核与监管，在缺乏监督机制的情况下，种子认证机构有可能进行不公平、不规范的认证工作，造成认证制度的公众信任感缺失等情况发生。
3.3 消费者对待认证种子的态度差异
经过100余年的发展，美国农民对种子认证制度有着极大的信任和接纳感，会主动选择通过认证的种子。选择认证种子有两个好处：1）农民选择认证种子，能够从包装上了解到该批种子的种源信息、物理特征（发芽率、纯度、水分、净度）等基本信息，从而筛选适宜的种子，而且种子认证也会保证种子的安全性和真实性，确保农业生产不受种子质量的影响。2）农民主动选择通过认证的种子也会对种子企业产生正面影响。市场的选择偏好将会使种子企业更加重视种子质量管理，促使企业完善种子质量管理办法，从而提高本国种子的整体质量，扩大出口，促进种子国际贸易。
在我国，农民对种子认证了解甚少。目前我国的种子质量管理方法主要是品种评审系统。随着种子产业的快速发展，品种审核制度的灵活性差等缺点越来越凸显。例如，品种审核制度不能适应品种更新换代的速度，一个品种育成须经过育种单位自身的品比试验，再通过官方的区试审定，占用时间较长，许多品种错过了最佳推广时机。从种子经营者的角度来说，品种审定制度要求每个品种的区域试验不得少于 2 年，许多企业认为这样缩短了品种生命周期，也缩短了品种的盈利期，导致许多企业为延长品种的生命周期和盈利期，出现品种未审先推的现象。采用品种审核制度，在品种推广过程中还会出现相互推卸责任的问题。“无责审定”和多年来未形成有效的品种“退市机制”是我国审定制度的一大缺陷，导致种子市场的混乱。通过审定的品种，一旦出现种植区域不适宜、生育期偏长、抗病性较差等问题，种子企业和育种单位会以品种通过了审定为借口，不予理赔，而品种审定委员会也不会承担这个责任，使种子法规有关“谁推广、谁负责”的精神得不到落实。我国农民对种子认证知识的严重缺失，导致种子认证制度难以在农村持续推行。认证制度是农民眼中的新事物，接受度低，这就要求政府繼续推进农村政策体系的完善发展，加强农村基本政策的宣传与教育。
4 美国种子认证制度对中国的启示
4.1 我国需扩大种子认证范围
经过20余年的发展，我国的种子认证制度已经得到了长足的发展，但是对于庞大的种子市场还是远远不够。全国农业技术服务中心起草水稻、玉米、小麦、马铃薯、油菜、高粱、结球白菜、不结球白菜、黄瓜、柑橘等20多种作物的种子试行认证方案，为我国的认证制度发展打好了基础，但仍须尽快出台更多种类作物的认证方案，从而推进种子认证的发展。
4.2 我国需成立认证机构协会
我国需要成立种子认证机构协会，由协会对认证机构进行管理，从而避免出现不公平、不负责认证等情况发生。成立认证机构协会，不仅可以精简政府机构，降低政府管理成本;还能让消费者感受到认证机构的严谨性和权威性，从而产生更多的信任感。
4.3 我国需加强对农村新政策的宣传
我国难以推进种子认证制度的一个原因就是农民一时难以接受并理解新政策。因此，我国须强化农民基础教育，加强对新政策的宣传，让农民更能理解国家新政，从而配合政策的推行实施。只有从根本上解决了农民对新政策的顾虑，才能有效推进新政策的落实。
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（责任编辑：易 婧）
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