中国人大立法透明度指数报告（2019）
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立法公开是做好地方立法工作的重要抓手，是提升立法质量、扩大立法参与的重要路径，甚至也是不断改进各级人大及其常委会工作的主要方面。为了进一步掌握地方立法工作的实际状况，准确把握地方立法的具体变化、改进之处以及存在问题，进而继续推动地方立法的不断完善，笔者2019年通过31个省级人大常委会门户网站对地方立法公开情况进行了评估[1]。
一、评估指标与方法
地方立法透明度评估的是31个省级人大常委会依法履行立法职能的情况，其指标体系的设计依据为《宪法》《立法法》《监督法》以及其他相关法律法规来设定。
评估不涉及价值判断，不简单将“好”与“坏”等主观判断带入评价体系及评估过程，而仅以人大常委会网站为依托，就“有”“无”公开相关信息进行评价。尽管立法水平的高低无法通过网站建设的好坏进行全方位的体现，但是若网站中公开的信息数量较少，公开的信息质量不佳，那么，立法参与自然难以有效开展，民主立法、科学立法的目标也极易受到影响。相对于往年，本次对评估指标体系有了小幅度修改，删减了部分弱相关的指标体系，如人大代表的相关指标，增加了强相关的指标体系，如历年立法计划公开等。
本次评估设置立法工作信息公开（权重20%）、科学立法信息（权重30%）、民主立法信息（权重30%）、立法优化信息（权重20%）四项一级指标（见表1）。
在立法工作信息方面，共有领导信息、常委会信息、法律法规数据库、立法工作总结四个二级指标。人大门户网站公开领导信息和常委会相关信息，有助于公众了解人大职能，方便群众与人大沟通交流，故设置了领导简历、机构列表、机构职能等三级指标。公开法律法规数据库既可以梳理地方立法信息，又有助于查询地方立法情况，故将法规完整性、有效性以及可检索作为考察重点。立法工作总结是公众了解人大立法工作的一个窗口，包括立法过程信息、立法数量信息以及立法重点领域信息等。
凡事预则立不预则废，立法计划和立法规划是推动立法科学化的重要路径，而立法全过程中的科学论证则是立法质量的重要保证，故在科学立法信息公开方面，设置了立法计划、立法规划、立法论证三个二级指标。
立法活动广泛参与不仅有利于避免立法疏漏、提高立法质量，而且还有助于法规文本的宣传，降低后期普法和执法成本。在民主立法信息公开方面设置立法草案公开、立法征求意见、征求意见反馈三个指标。
立法工作并未随着法规文本出臺生效而终结，立法评估、执法检查能够考察法规在实践中的运行情况，为下一步修改提供依据;而规范性文件审查和法规备案则能保障法制体系的和谐统一。故课题组设置规范性文件审查、立法评估、执法检查、法规备案四个二级指标。
对上述指标的评估主要依靠各省级人大常委会通过本机关门户网站及其他媒体渠道公开的信息。课题组通过在各省级人大常委会门户网站及相关媒体查询信息的方式获取测评数据。测评时间为2019年3月10日至9月30日。
二、评估结果
根据四个板块的测评结果和权重分配，课题组核算并形成了31家省级人大常委会的总体测评结果（见表2）。
根据最终测评结果，本年度总分超过60分的省级人大常委会有16家，即贵州省人大常委会、广西壮族自治区人大常委会、上海市人大常委会、北京市人大常委会、安徽省人大常委会、甘肃省人大常委会、四川省人大常委会、江苏省人大常委会、内蒙古自治区人大常委会、重庆市人大常委会、湖北省人大常委会、江西省人大常委会、青海省人大常委会、宁夏回族自治区人大常委会、广东省人大常委会、辽宁省人大常委会。其中贵州人大常委会以总分85.58分高居榜首。
不难发现，本年度立法公开稳中有升，各项公开工作相对较为均衡。本年度评估指标难度有所加大，但评估对象的表现总体稳定，部分地方人大常委会成绩较为突出。在最高分上，本年度评估最高分突破80分的有两家，分别是贵州省人大常委会和广西壮族自治区人大常委会;在科学立法信息公开方面，上海市人大常委会、北京市人大常委会、四川省人大常委会等多家评估对象分数超过90分;在民主立法信息公开方面，广西壮族自治区人大常委会评估分数超过90分。评估发现，四大板块平均分相对较为均衡，其中立法工作信息平均分为61.27，科学立法信息平均分为60.16，民主立法信息平均分为53.57，立法优化信息平均分为59.42，四大板块平均分大致分布在50～60之间。这说明地方人大在推动立法公开过程中，能够在重视公开科学立法信息的同时不偏废民主立法信息，在宣传立法工作信息的同时展示优化立法信息，让立法公开工作紧跟经济社会发展的步伐。但也要清晰地看到，区域之间立法透明度发展不够均衡。从结果的分数段分布来看，评估结果较好的地区与评估较差的地区之间差距较大，最高分为85.58，最低分为29.86，相差逾55分。区域之间的差距一方面是由于立法透明度的投入不一，另一方面则是对法律法规的贯彻落实程度不同。部分人大常委会未按照法律法规规定公开相关内容，未能有效征求公众立法意见和建议。部分人大常委会公开了大量的内容，如立法计划宣传的新闻，立法规划调研的报道，唯独不见立法计划和立法规划本身，未能直接公开法律法规所要求的内容。
三、评估发现的亮点
（一）立法工作信息普遍公开
立法工作信息公开着重考察31个省级人大常委会通过门户网站公开立法工作相关信息的情况。该板块由四个子板块构成，即“常委会领导信息”“常委会机构信息”“法规数据库”“立法工作总结”。评估发现，31家省级人大常委会门户网站都能够打开，而且在网站建设上相比往年都有所提升。
首先，人大常委会领导信息公开要素全面。公开人大常委会领导信息，不仅能够有效增加人大机构和人员的透明度，而且还能为人民群众监督人大立法工作提供保障。评估发现，人大常委会领导信息公开要素较为全面，不仅有领导成员信息、简历信息，而且还有分工信息。有30家人大常委会公开了常委会领导名单，占比为96.77%;有24家公开了常委会领导的简历，占比为77.42%。大部分人大常委会提供的领导成员简历较为详细，不仅有照片、年龄、学历，而且还有工作经历和工作年限等内容。但需要指出的是，人大常委会领导信息公开仍有提升空间，一方面，很少有人大常委会公开领导成员分管部门或者业务的信息，另一方面，人大常委会领导信息很少与工作信息相关联。 其次，普遍公开人大常委会机构信息。人大常委会公开内设机构职能信息，有利于公众更好地了解人大的各项工作及业务，为此有的人大常委会为每一个内设机构设置独立的版面，便于公众全面地了解各个委员会的职能、下设处室以及各项分工。有的人大常委会使用图表的方式勾勒出人大常委会各部门之间的相互关系，帮助公众了解内设机构的组织情况。有的则公开了人大常委会及相关处室的联系方式，方便群众沟通。在评估中发现，有30家在门户网站上提供了人大常委会内设机构列表，比例为96.77%;21家公布了内设机构职能说明，所占比例为67.74%;21家提供了内设机构的处室列表，比例为67.74%;有8家提供了内设机构处室负责人信息，比例为25.81%;有7家提供了人大常委会的联系方式，比例为22.58%。
最后，人大常委会工作总结公开情况良好。评估发现，有7家人大常委会单独发布了立法工作总结，占比为22.58%。例如，2019年2月12日，山东省人大常委会发布了2018年立法工作情况报告，详细介绍了审议、批准、备案地方性法规的数量，立法的重点以及未来一年工作方向。有24家通过人大常委会公报的形式发布了立法工作总结，占比77.42%。除了单独发布年度立法工作总结外，有的则是发布了五年的立法工作总结，如吉林省人大常委会将过去五年的立法工作情况进行打包汇总。在立法重点上，有25家人大常委会公开了立法重点领域信息，占比80.65%。23家人大常委会公开了地方性法规备案审查信息，占比74.19%。
（二）普遍设置征求意见专栏
设置征求意见专栏有助于公众迅速找到法规草案，能够及时了解相关信息内容，并对法规草案提出相关的意见和建议。评估发现，27家人大常委会设置了立法草案征求意见专栏，占比87.10%。余下的人大常委会有的没有在网站中征求意见，例如，新疆维吾尔自治区人大常委会网站中没有立法草案征求意见的相关信息;有的则是有立法草案征求意见信息，但未设置专门栏目，例如，重庆市人大常委会在立法动态中放置了部分征求意见的信息，由于没有专门栏目，相关内容很容易被淹没。
（三）地方立法论证普遍落地
立法要做到科学性，其一要求保障法制体系和谐统一，下位法不得与上位法相抵触;其二要求立法符合客观实践，达到主客观相统一;其三要求立法能够实现或者部分实现原初的立法目的，达到一定的立法效果。各方的争鸣和论证是提高地方立法质量，推动立法科学性建设的重要路径。评估发现，31家人大常委会均注重开展立法论证以提高立法质量。在论证方式上，有的是邀请法学专家召开听证会、座谈会，例如，北京市人大常委会就《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》邀请了法学专家进行充分论证。有的则是实地调研，就相关问题咨询实务工作者和利益相关方，例如，辽宁省人大常委会为做好《辽宁省水污染防治条例（草案）》的审议工作，先后与省政府法制办、省环保厅共同赴沈阳、大连、营口市开展调研，召集政府相关部门、人大代表、企业代表进行座谈论证。立法论证既是提高立法质量的重要手段，又是践行民主立法的主要路径，通过立法论证能够尽量吸收民意、顺应民心，减少法规生效后的普法成本，提高地方立法质效。
（四）立法优化制度普遍建立
地方立法活动是一个制定、实施、修改、废止的循环过程，通过立法评估、法规备案审查、法规执法检查等活动，能够有效检验地方立法质量，掌握地方性法规实施的真实情况，并为法规的修改或废止提供参考。31家人大常委会基本都建立了立法评估制度、规范性文件备案审查制度、法规备案制度等相关制度或细则。这些制度的实施可以有效避免法规、规范性文件与上位法抵触，保障法律体系内部和谐统一。
四、评估发现的问题
（一）地方法规数据库建设需加强
《立法法》第七十九条规定，地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后，及时在本地方人民代表大会网站上刊载。据此，省级人大常委会在门户网站上公布地方性法规是其法定职责，而通过建立专门法规数据库的形式来公开更为便捷，有助于公众迅速查找相关立法信息。在被评估的31家人大常委会中，15家人大常委会网站法规信息不完整，出现了部分内容遗漏，占比为48.39%。有的法规数据库长期不更新，新法未能收录入内，有的则遗漏了个别地方性法规。
已经失效的地方性法规仍有可能成为解决一些历史遗漏问题的依据，因此，仍应向社会公开。为此，应当借鉴有些政府机关公开规范性文件的做法，将废止、撤销的规范性文件与现行有效的文件一同公开并标注有效性。但评估发现，只有甘肃省人大常委会和青海省人大常委会标注了法规的有效性，其他人大常委会法规库中均未能标注有效性。
对地方性法规进行分类有助于群众查找相关规定，有利于地方性法规整理。评估显示，仅有四川省人大常委会、江西省人大常委会等4家人大常委会对法规进行了分类，占比为12.9%。
有13家人大常委会公开地方性法规不及时，占比41.94%。例如，《内蒙古自治区饮用水水源保护条例》系2017年9月29日審议通过，而公开日期为2018年2月。人大常委会网站是法规公开的第一窗口平台，法规出台后未能及时公开，必然极大损害了公众知情权，不利于法规实施。
包括广东省人大常委会、江苏省人大常委会、江西省人大常委会在内的5家人大常委会未能在法规数据库中设置检索栏目，包括辽宁省人大常委会、四川省人大常委会在内的3家人大常委会虽然设置了检索栏目但无法正常使用。
（二）立法计划通过以及公开滞后
立法计划是地方未来一年的立法内容，是对区域内立法重点内容调研评估之后的选择。立法作为一种有限的权力资源，选择制定或修改哪一部地方性法规，往往关系到能否最大限度地助力经济发展、社会稳定、法治进步。评估中发现，立法计划通过日期过晚的现象比比皆是，立法计划发布日期迟于通过日期的现象时有发生（详见表3）。统计发现，除个别没有公开立法计划的评估对象外，其他被评估对象中，2018年2月28日之前通过立法计划的仅有4家，分别是重庆市人大常委会、四川省人大常委会、安徽省人大常委会、北京市人大常委会，占比仅为12.9%。2～3月之间通过立法计划的有5家，余下的要么是3月之后，要么没有公开。所谓计划，是一年之初所定的全年工作的安排。若立法计划在年中甚至下半年才通过，就不能称之为立法计划。评估发现，广东省人大常委会、吉林省人大常委会、山东省人大常委会、湖北省人大常委会等通过立法计划时间过晚，有的是5月份，有的是9月份，大大超出了立法计划应有之义。此外，评估还发现，有的立法计划的发布日期远远晚于通过日期，个别地方甚至延迟了147天。例如，安徽省人大常委会立法计划通过日期为2018年2月12日，而发布日期为2018年7月9日。 （三）立法计划完成情况有待提高
立法计划完成度并非本次透明度评估的指标，但在评估中发现，部分地区人大常委会完成情况处于较高的水准，基本超过或接近60%，值得注意的是辽宁省人大常委会和云南省人大常委会立法计划完成度为100%，年初所制订的立法计划均已实现，值得关注。部分地区人大常委会立法计划完成情况不太理想，有的跌破50%（详见表4）。制订立法计划本身是体现协调立法资源，规划立法时间的过程，若完成率较低，则可能是由于立法任务过重，亦可能是由于年初制订任务不科学、不合理，更有可能是因为立法计划本身通过时间较晚，留给立法机关工作的时间不足一年，导致任务无法完成。
（四）立法规划公开有待强化
立法规划设定了地方人大常委会五年内的立法目标、原则和重点领域，是实现重大改革于法有据、实现立法为地方发展保驾护航的重要保障。在评估中发现，地方人大常委会制订立法规划较为积极，但是公开立法规划则相对滞后。一方面，31家被评估对象均制订了立法规划;而另一方面，仅有15家人大常委会公开了立法规划，公开率不足50%。立法规划不仅要制订和执行，而且应当以看得见的方式制订和执行，有的人大常委会公开了大量征集立法规划建议的新闻，邀请高校科研机构的学者、实务部门专家参加立法规划座谈会，但是没有公开立法规划本身，也没有公开立法规划的执行情况。
（五）部分地方立法草案缺少说明
地方性法规涉及的范围较广、内容枯燥乏味，若非专业人士很难迅速理解并提出相关意见。社会公众参与立法活动积极性不高很大程度来源于法规内容及其表述距离实际生活较远，但其影响却真实体现在生活中的每一个细节。增加立法草案说明是加强公众参与立法的重要途径。事实上，在政务信息公开过程中，对于影响力较大的政府信息，均应当辅之以政策解读，有的甚至制作相关的图文解释，帮助群众理解相关内容。立法的影响力比政府政策有过之而无不及，其文字穿透力却远非政策所能比，故立法文本更应加大说明力度。在评估过程中发现，在立法草案征求意见过程中，草案说明的普及率不高，有17家人大常委会立法草案征求意见缺少草案说明，占比54.84%。这直接导致反馈意见数量较低、反馈质量不高、互动效果不好。
（六）法规草案征求意见有待强化
首先，征求意见期限过短。征求意见需要经过合理的期限，对此《立法法》第三十七条规定了法律草案征求意见一般不少于三十日[2]。地方人大在《立法法》的基础上纷纷制定了符合自身特点的地方立法程序规定。有的要求征求意见的时间不得少于十五日，有的则规定不少于三十日。在评估中发现，有11家人大常委会征求意见时间少于规定期限。例如，《福建省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第三十条规定：“列入常务委员会会议议程的法规案，应当将法规草案在福建人大网或者本省的报纸上向社会公布，征求意见，但是经主任会议决定不公布的除外。征求意见的时间一般不少于三十日。”《福建省非物质文化遗产保护条例（草案）》征求意见的时间为2018年6月11日至2018年6月29日，少于法定的期限。
其次，征求意见公开有待加强。公开征求意见反馈情况，有助于提高公众参与立法活动的积极性，同时也能够强化对立法工作的监督。《立法法》第三十七条规定，法律草案征求意见的情况应当向社会通报。各级地方人大在遵循《立法法》的基础上，也规定了类似的内容，例如，《上海市制定地方性法规条例》第三十三条规定，地方性法规草案征求意见的情况应当向社会通报。但在评估中发現，绝大多数人大常委会未能公开征求意见情况，如征求意见的数量、内容以及反馈情况。部分人大常委会网站设置了反馈意见的统计栏目，但栏目统计为0。例如青海省人大在征求意见栏目中设置了参与人数和意见条数的栏目，但是从结果显示来看，参与人数和意见条数都为0。有的设置了征求意见栏目，但栏目长期为空。福建省人大常委会在往期征求意见中设置了反馈结果栏目，但是该栏目长期为空，没有任何内容。从上述评估结果来看，内容为空或统计数据为0基本都是由于工作人员未能及时将相关信息填报并予以公开，而不是由于草案确实没有收到任何意见。
最后，征求意见反馈公开有待常态化。对于所征求到的意见建议是否采纳，立法机关理应作出说明，尤其是对于不予采纳的意见理应在不涉及保密问题的前提下向社会阐释理由。类似的制度已经在行政机关的重大决策制定过程中形成了制度，不少行政机关已经在探索实践，其目的就是切实体现立法的民主性和科学性，充分保障公众有序参与。有的地方公开了意见的汇总情况，以及针对意见的反馈情况，但相关内容仅出现在部分条例之中，尚未全面覆盖。例如，天津市人大常委会公开了《天津市生态环境保护条例（草案）》收到的130余条意见，以及针对意见的相关反馈情况，但是其他草案却没有公开类似的内容，征求意见反馈公开尚未形成长效机制。
（七）地方立法评估信息公开需落地
立法评估制度，既是科学立法的有效举措，也是科学立法的重要保证，对于加强立法工作，提高立法质量具有重要意义。31家人大常委会普遍制定了立法评估的相关制度，有的明确规定了立法后评估制度，例如《山西省地方立法条例》第五十六条规定：“省人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以适时组织对有关法规或者法规中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。”有的则是规定了立法预评估制度，例如《河南省地方立法条例》第四十六条规定：“拟提请常务委员会会议审议通过的地方性法规案，在法制委员会提出审议结果的报告前，常务委员会法制工作委员会可以对地方性法规草案中主要制度规范的可行性、法规出台时机、法规实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。”无论是立法预评估还是立法后评估，都是为了提高立法质量、评价实施效果。尽管全国普遍建立了立法评估制度，但相关的评估实践却鲜见公开。在被评估的31家人大常委会中，有13家未能找到2018年度的立法评估活动，占比为41.94%。此外，31家人大常委会均未公开立法评估报告。立法评估应当应用于实践之中，而非停留在制度层面。 （八）人大执法检查信息公开需加强
对法规实施情况进行执法检查是人大常委会的重要监督内容，在被评估的31家人大常委会中，均开展了执法检查活动。有的是配合全国人大开展执法检查。例如，2018年，河北省人大常委会配合全国人大常委会对《大气污染防治法》进行执法检查。有的则是针对地方性法规进行执法检查。例如，安徽省人大常委会2018年对《安徽省统计管理监督条例》进行了执法检查，发现在统计工作中仍然存在着统计法治意识不强、基层统计基础相对薄弱、统计执法监督不够有力等问题，并提出了相应的建议。有的制定了执法检查的规范流程。例如，湖北省人大常委会制定《湖北省人大常委会执法检查工作规程》，规范执法检查工作，提高执法检查质量。
需要指出的是，尽管被评估的人大常委会均开展了执法检查活动，但网上公开的执法检查报告却少之又少。《监督法》第二十七条第二款规定：“常务委员会的执法检查报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”公开执法检查报告是法律规定，但评估发现，仅11家人大常委会在网上公开了执法检查报告，占比35.48%。
（九）文件备案审查需进一步公开
根据法律规定，省级人大常委会应当对省政府制定的行政规章、设区的市和自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规等规范性文件进行备案审查。评估发现，31家人大常委会均制定了备案审查的相关制度，但是仅有11家人大常委会启动了备案审查相关程序且公开了备案审查报告，占比为35.48%。可见，在门户网站公布备案审查信息的人大常委会并不多，公开工作还需继续加强。
五、提升人大立法透明度的建议
首先，提升立法公开意识。民主立法、科学立法不是挂在嘴边的口号，立法机关也不能只做不说，只有向社会全面展示立法工作的各方面细节，才有助于取得更广大人民群众的信任、认可、参与和支持。因此，公开是立法乃至人大工作的本质要求。此外，公开不仅是将相关内容和信息展示出来，而是需要考虑受众的感受。公开内容杂乱无章，相关信息放置错误，查阅文件耗时过长都是影响公众浏览人大常委会信息过程中可能产生的不良体验。克服上述弊端就要求工作人员从人民群众的角度出发，从一般受众出发，提高立法公开意识和水平，不仅让公众获取信息，而且提高信息获取的便捷度。
其次，进一步加强公开平台建设。地方人大常委会门户网站是立法信息公开的第一平台，尽管人大常委会公报、地方报纸、地方媒体都是立法公开的重要渠道，但上述方式受众面有限，影响力一般，传递速度较慢，很难适应新时代背景下的立法公开工作。同时，鉴于微博微信信息碎片化严重，不利于信息的整理汇总，也难以承担立法信息公开的重任，故应当将门户网站作为立法公开的第一平台。在门户网站建设上，应当积极参照政府、法院的有益经验。经过多年的努力，政府已经将门户网站作为政务服务的重要平台，公众不仅能够在网站中获取相关信息，而且还能够办理大量事项;对于法院而言，门户网站不仅仅是公众了解法院地址的窗口，而且还是了解案件办理进度、知晓办案流程、与法官进行沟通交流的重要平台。尽管人大常委会门户网站有了长足进步，但是与政府、法院相比，差距仍然比较明显。建议未来人大常委会以政府、法院为参照，加强公开平台建设，提高立法公开质效。
再次，进一步完善立法公开制度。当前关于立法公开的相关规定散见于《立法法》《监督法》等法律之中，相关的公开制度尚不完善，公开的时间节点有待细化，公开不力的责任有待明确。这就要求集中出台一系列立法公开的相关规定，进一步完善立法公开相关制度，保障立法公开有法可依、有规可循。
最后，建立立法公开的统一标准。目前关于立法公开的理解全国尚不统一，对于立法公开的研究仍需继续，对于立法公开的探讨仍处于起步阶段。哪些信息应当及时公开，哪些信息可以不予公开，哪些信息应当审查后公开都值得进一步研究细化。建议加强立法公开方面的理论研究，强化相关问题的探讨，统一全国立法公开的标准，并适当对人大常委会立法公开进行绩效考核，从而助力立法工作向纵深推进。
注释：
[1]评估仅涉及地方人大常委会在网站中公开的情况，其他工作内容均不涉及，所体现的成绩及反映的问题也仅是公开方面的内容，特此说明。
[2]《立法法》第三十七条规定：“ 列入常务委员会会议议程的法律案，應当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。”
（作者系中国社会科学院法学研究所助理研究员）
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