民营企业参与PPP项目现状和发展建议
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摘 要：在我国PPP实践中，国有企业是社会资本的主体。民营企业参与PPP项目存在参与度低、开工率低、行业分化显著、项目融资难、参与门槛过高等问题。探讨了我国民营企业参与PPP项目的现状，分析了制约民营企业参与PPP项目的因素，提出了推进民营企业参与PPP项目的建议。
关键词：PPP项目;民营企业;制约因素
文章编号：1004-7026（2020）05-0100-02 中国图书分类号：F276.5;F283 文献标志码：A
目前在我国推行的PPP模式中，社会资本主要包括国有企业、民营企业、外国企业和外商投资企业[1]。由于国有企业在国民经济中的特殊地位和我国独特的国情，我国民营企业参与PPP项目出现“水土不服”的情况[2]。2019年政府工作报告首次将PPP模式与扩大投资明确联系在一起，提出适当降低项目资本金比例，以吸引更多民间资本进入基础设施投资领域。
1 民营企业参与PPP项目现状
1.1 民营企业参与度不高
在我国PPP实践中，国有企业是社会资本的主体，私人资本比例明显低于国有企业，在客观上造成了基础设施建设领域内“国进民退”的挤出效应。不少民营企业对投入PPP项目的热情很高，也在寻找好的项目，但实际签约率并不理想[3]。
1.2 不同行业规模分化显著，差距较大
全国PPP综合信息平台项目库2019年第三季度报显示，市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发、教育行业在PPP项目累计数量排名前5位，合计占管理库项目总数的75%;交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护、旅游行业在PPP项目累计投资额排名前5位，合计占管理库总投资额的84.3%。
这一情况造成民营企业参与PPP项目的选择十分有限。在民营企业参与的19个行业领域中，民资背景落地项目数前5位是市政工程、生态建设和环境保护、交通运输、城镇综合开发、教育，占比66.5%;民资背景落地项目投资额前5位是城镇综合开发、市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、旅游，占总投资额的81.4%。
1.3 民营企业中标开工率不高，项目运作能力有待增强
民营企业中标PPP项目后，由于缺乏成功案例、融资难等原因，在开工率和准备期方面的表现明显差于国有企业[4]。一般而言，国有企业开工率更高，准备期更短。2016年民营企业开工率为40.08%，而国有企业开工率为46.94%;2017年开工率差别进一步拉大，民营企业为35.2%，国有企业为50.08%。国有企业准备期明显短于民营企业，在中标后能够更早落实建设。
2 制约民营企业参与PPP项目的因素
2.1 PPP项目自身特点不利于民营企业
首先，PPP模式通常运用在交通运输、市政工程、保障性安居工程等公共产品和服务的供给领域，具有非竞争性和非排他性，不可避免出现“免费搭便车”现象和负面外部性问题，这都会使项目供给方的经济收益受到影响[5]。
其次，我国PPP项目投资回报率偏低。据统计，2015年我国已落地PPP项目平均回报率为7.89%，2016年8月前平均回报率为7.13%，而国外PPP项目平均投资回报率为18%。
再次，PPP项目投资额一般较大，建设周期长达10～30年，对利率波动、市场价格波动、外汇波动的敏感性强。这一方面导致民营企业现金流压力增大，另一方面地方政府担心民营企业存在破产风险而不愿与其合作。
2.2 民营企业先天的弱势和投资顾虑
民营企业一般规模偏小，在进行融资时面临重重困难。PPP项目融资主要分为资本金融资和项目融资。资本金融资方式有利用企业自有资金和与银行成立基金两种。前者由于资本金占用时间较长、在项目生命周期内不能周转，会大大增加企业经营风险。后者由于银行对非上市民营企业经济实力和可靠性缺乏信心，同样难以实现[6]。
企业通常采取的解决办法是“引入纯粹的财务投资人”，导致融资成本大幅增加。项目融资由于渠道不多，问题同样难以解决。再加上对PPP项目和政策了解不清晰、不到位，民营企业运作PPP项目的能力明显弱于国有企业，缺乏竞争优势。
此外，PPP项目生命周期长，而地方政府领导人调动、更换比较频繁。“新官不理旧账”的问题在一些地方比较突出。项目失败会给民营企业带来重大损失，增加了民营企业的投资顾虑。
2.3 政府缺乏契约意识，存在失信和不当行为，具有选择偏好
目前我国在PPP项目立法上还处在摸索阶段，尚未制定国家统一专项立法。一些地方政府对PPP项目存在错误认识，认为“合同是张纸，签完随时改”。契约不执行成本小、惩罚轻，导致一些地方政府可能选择违约，而民营企业缺乏有效渠道维护自身合法权益。部分地方政府把经营困难、利润率低的项目重新包装，以“PPP项目”推向市场来缓解债务负担，其实只是想从民营企业获得资金。
PPP项目投资规模大，与民生息息相关。一旦有瑕疵就会被放在“聚光灯”下，有关部门将承担重大责任。为降低项目交付风险和避免廉政风险，地方政府对与民营企业合作相当谨慎。再加上国有企业和政府之间特殊的政企关系以及长期合作，政府机构自然存在对国有企业的选择偏好。
2.4 项目实施中对民营企业存在歧视行为和不公平待遇
首先，门槛设置过高。一些技术门槛不太高的PPP项目，却有“企业有20年以上行业经验”“取得多項国际证书”“具有行业顶级资质”等多项超高要求。总投资额5亿元的PPP项目，资格预审条件包含“社会资本净资产不低于30亿”“银行存款不低于5亿”等条件。这些条件让民营企业“知难而退”。 其次，存在地方保护主义。外地民营企业想要获得投标资格必须办理一系列本地企业不需要的繁杂备案手续，才能同台较量。
再次，民营企业融资过程无法享受和国有企业相同的银行贷款利率。相比于竞争国有企业，民营企业银行贷款利率平均高出5%，还要承担较高的制度性交易成本。
3 推进民营企业参与PPP项目的建议
3.1 加快专项立法，明确法律性质，设立专门机构
PPP专项立法是政府和民营企业双方相互信任的基础。目前我国在PPP立法上还处在摸索阶段，尚未制定国家统一专项立法。针对国内私人投资者参与PPP项目的立法文件少之又少，对民营企业很难起到保护作用。
我国法律尚未明确规定PPP合同的法律性质，关于政府承诺和保证也没有清晰的法律性质界定。立法缺失导致在实践中出现PPP协议纠纷时，缺乏有效的纠纷解决途径。
有关部门应按照平等互利原则、国家统一专项立法和单项立法相结合原则，加快立法工作。因地制宜地对统一立法进行补充，明确规定PPP合同的法律性质，明确规定政府保证的法律性质和内容，培养政府契约精神。完善PPP组织机构设置，对PPP的发展、管理和监督工作进行统一协调和监督。
3.2 完善合同定价机制、风险分担机制和退出机制
完善PPP合同定价机制、风险分担机制、退出机制等，以应对PPP项目存在的建设风险、运营风险、融资风险、财务风险和市场风险，满足“利益共享、风险共担、全程合作”的项目要求，增加PPP项目长期合同的灵活性。
建立弹性的定价机制，由市场决定价格，由政府发挥宏观调控和监督职能，避免过多行政干预，赋予民营企业充分的自主权。划清风险责任界限，明确民营企业风险承担上限。
针对项目建设期间、项目移交后等不同时期出现的不同情况，采取资产证券化、政府回购、股权转让、向外租赁等多元化、规范化和市场化的退出机制，并在PPP项目合同中以条款方式进行明确。
3.3 降低准入门槛，制定统一、公开、透明的准入标准
适当降低重大建设项目的最低资本金比例，降低PPP项目关于民营企业在注册资本、总资产、银行存款、经营业绩等方面的要求，着重考察民营企业在资金融通、人才隊伍、技术水平等方面的能力。
民营企业和国营企业存在着客观差异。在PPP信息公开制度和项目审批流程上，应更加注重信息公开、流程透明和手续简化，降低民营企业的制度性交易成本。
3.4 完善金融中介服务，解决金融工具缺失问题
对于民营企业参与的PPP项目，银行为其提供中长期贷款和优惠利率。由中国PPP基金负责，继续探索民营企业参与PPP项目的新模式、新路径。改善以往投资局面，将政策和资金向民营企业倾斜。不断拓宽民营企业融资渠道，降低民营企业融资成本。
3.5 民营企业应不断提高自身能力、经验和竞争力
PPP项目涉及经济、法律、财务、会计等多个专业领域，具有很高的技术性和专业性。一支知识丰富、业务精通、操作力强的高素质专业队伍，对企业提高PPP运作和管理水平至关重要。民营企业应不断提高自身能力和经验，做好市场进入准备，提高竞争力。
参考文献：
[1]朱振宇.我国公私合作伙伴关系（PPP）专项立法问题研究[D].泉州：华侨大学，2015.
[2]朱晓玲.民营企业参与PPP的非正式制度壁垒分析——基于新制度经济学视角[D].杭州：浙江财经大学，2017.
[3]宋健民，陶涛.民营企业参与PPP项目的制约因素及措施研究[J].建筑经济，2017（7）：94-99.
[4]王雨辰，胡轶俊.民营企业PPP项目参与度研究——基于公共性的风险分析[J].软科学，2019（6）：89-94.
[5]卫志民，孙杨.民营企业参与PPP项目的制约因素分析[J].江苏行政学院学报，2016（3）：56-61.
[6]袁诚.落实对民营企业参与PPP项目的支持政策[EB/OL].[2019-03-26].https：//finance.qq.com/a/20190326
/006607.htm.
（编辑：郭 瑞）
作者简介：田丰沛（1999—），女，汉族，河南郑州人，在读本科，研究方向：金融学。
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