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内蒙古电力输出生态补偿模式下排污权交易模型探讨

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  摘要:内蒙古作为我国北方重要的生态屏障,多年来大力保护草原生态,已经基本建立了良好的生态系统。然而,内蒙古同时承担着清洁能源输出基地的职能,锡盟煤电外送基地将在2020年建成。届时,集中的开发必然导致锡盟草原的生态问题,因此亟需针对特定地区开展生态补偿问题,本文通过制度及政策分析,在排污权交易角度,提出一条解决生态补偿资金问题的新途径。并进行了制度模型的优势分析。
  关键词:生态补偿;排污权交易;制度分析
  中图分类号:X32 文献标识码:A 文章编号:2095-672X(2020)02-0-03
  DOI:10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.02.136
  Abstract:As an ecological shelter region in North China, the prairie ecology system has been well protected in Inner Mongolia.However, Inner Mongolia plays an important role in the energy planning of China.A number of coal fired power plants and electric transmission lines are going to set up on XiIin GoI Prairie,which would lead to some ecology problem.As a result, we propose to build a new way to deal with the financial problem in eco-compensation by emission trading. Furthermore, the advantages analyses are made for the institution model in this article.
  Key words:Eco-compensation;Emission trading;Institution analysis
  1 政策背景
  据统计,我国各类草原面积近4亿hm2,约占我国国土面积的41.7%,是我国面积最大的陆地生态系统。内蒙古自治区拥有草原8666.7万hm2,成为我国北方重要的生态屏障。“十二五”以来,虽然国家下大力气通过推动立法、拨款补贴、生态补偿等手段加强对草原的保护,但是由于气候变化、降水减少、过度放牧、过度开发等现象致使草原的生境受到严重影响,草原退化、沙化、盐渍化、水土流失等趋势日益加重,使草原的生态环境保护形势更加严峻,任务更加繁重,要求更高一步。2015年1月,新《环境保护法》提出:“生态补偿是平衡不同地区发展权和生态环境保护责任,保证国家生态安全的客观需要和重要手段。建立生态补偿机制是保护生态环境的大势所趋”;2015年9月,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,提出构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度;2015年11月,内蒙古自治区印发《关于加快推进生态文明建设的实施意见》,提出围绕自然资源资产管理、生态保护红线、生态补偿、生态环境保护与管理等关键环节,抓紧建立产权清晰、多元参与、激励与约束并重、系统完整的生态文明制度体系。
  生态补偿制度在我区推行多年,但是尚未形成完整统一的政策或制度框架体系。尽管自治区通过制度统一,按照“谁开发谁保护”和“谁受益谁补偿”的原则,提取矿山环境治理和生态恢复保证金,专项用于矿山地质环境治理和生态恢复。但是,资金的筹集能力持续性不强,跨行业支付能力弱。另外,生态补偿由多个部门共同参与,政出多门,难以形成合力,都成为生态补偿制度持续发展的重要关隘。
  2 发展背景
  内蒙古“8337”发展思路提出:要把内蒙古建成保障首都服务华北面向全国的清洁能源输出基地。2009年,内蒙古自治区的煤炭开采量超过山西,跃居全国首位。在2014年,为解决京津冀、长三角、珠三角等地区能源使用问题,国家能源局印发的《关于加快推进大气污染防治行动计划12条重点输电通道建设的通知》中明确,在国家电网规划建设“四交四直”特高压工程和3项500千伏工程。其中包括预计2017年建成的锡盟至江苏、上海庙至山东两条特高压直流,锡盟至山东、蒙西至天津南特高压交流4条电力输送通道。截止日前,锡盟至山东特高压电力外送通道配套的大唐锡林浩特、神华胜利、华润五间房、京能五间房、北方胜利、神华查干淖尔及蒙能锡林浩特7个坑口电厂共862万千瓦电力项目规划建设方案于2015年3月23日获国家能源局批复。到2020年,内蒙古境内将建成12条特高压电力输送通道。通过特高压交直流电网,新增输送能力1.3亿千瓦。年外送电量8300亿千瓦时,增加当地煤炭就地转化3.8亿吨,内蒙古电力外送和清洁能源大规模发展问题将从根本上得到解决。
  3 问题提出
  内蒙古“8337”发展思路同时提出:要把内蒙古建成我国北方重要的生态安全屏障。锡盟所建电厂配套建设灰场、渣场、煤矿、尾矿库等基礎设施,预计占草原约10万亩,年耗水量700万吨以上。项目建设造成的区域生态环境影响尚无法预测。但是集中的、剧烈地开发势必导致地下水水位下降,环境污染,草场退化、沙化等生态问题,同时将间接导致其他生态环境问题。因此,在快速发展的进程中,如何完善生态补偿的制度建设,成为当前环保部门的首要问题。
  除煤电基地外,在内蒙古其他地区,经济发展同样受到环境因素的严重制约,构建绿色金融体系,释放市场力量,迫在眉睫。尤其在能源基地建设与生态环境保护的矛盾越来越突出的大背景下,在产业结构调整压力和严峻的环境形势下,生态环境保护被赋予了更多使命,被提到更高的位置。   生态补偿资金以往大都来源于政府税收、土地出让金、排污费、农业发展基金、矿产资源补偿金等多种形式的财政收入,因此需要本级政府或上级部门整合资源,统一协调,整体推进,量入而出,往往是“三分钟热情”,难以持续。生态补偿通过林业、农业、水利、国土、环保等部门分头管理,造成生态保护与效益脱节的“三多三少”现象:盘子多(承担补偿责任部门多),伙食少(农牧民得到的补偿少);输血多(物资资金支出多),造血少(产业扶持、生产方式转换补偿少);栽树多(直接生态补偿多),扶贫少(调整生产、经济结构少)。至今仍没有可持续的解决方案。
  4 模型设计
  为解决生态补偿面临的资金困境,2015年9月,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,作为生态文明领域改革的顶层设计,详细阐述了建设绿色金融体系,包括:“推广绿色信贷,加强资本市场相关制度建设,支持设立各类绿色发展基金,建立绿色评级体系以及公益性的环境成本核算和影响评估体系,积极推动绿色金融领域各类国际合作等。”2016年5月,国务院办公厅印发《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》,给出了解决问题的方向:“创新政策协同机制。健全生态保护市场体系,发挥市场机制促进生态保护的积极作用。推进重点流域、重点区域排污权交易,扩大排污权有偿使用和交易试点。”通过国家最近发布的多个文件可以看出,在“十三五”期间,国家试图通过构建完整的绿色金融体系,解决资源环境保护中的资金短板问题。
  目前,我国推行试点创新的排污权交易制度,作为一项有效的环境经济制度,完全可以进行部分拓展后为生态补偿提供有效的资金来源。作为排污权交易试点中的唯一西部省份、生态功能区省份,内蒙古自治区创新开展排污权交易体系下的生态补偿制度具有一定的先天优势。与排污权交易制度一样,生态补偿制度来源于庇古的环境经济理论,强调的是通过收费或税收的方式减少边际私人收益与边际社会收益、边际私人成本与边际社会成本之间的背离,从而使环境服务的外部性得到内部化。因此“谁受益谁补偿”的原则必须贯彻始终。
  通过多年的试点实践,排污权交易制度完全可以作为生态补偿基金的重要来源。通过差异化的排污权交易制度,可以有效扩大生态补偿资金的筹集能力。包括《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中也指出,“支持绿色清洁生产,推进传统制造业绿色改造,推动建立绿色低碳循环发展产业体系,鼓励企业工艺技术装备更新改造。发展绿色金融,设立绿色发展基金。”
  基于目前已开展的排污权交易及生态补偿的情况,本文针对锡盟煤电基地的情况,提出以下制度方面的构想。
  目前,我国发放的生态环境安全屏障区生态补偿价款主要是来源是国家资金,负担重,效益有限。其中包括有生态林地(草地)建设金、退耕还林(草)补偿金、草原建设金、水土保持补偿金等多种形式的资金,锡盟煤电基地建设直接破坏草原超过10万亩,间接影响区域可达千万亩,因此生态补偿价款可通过以下公式予以核算。
  根据庇古理论,按照“谁受益谁补偿”的原则,应对外送电征收生态补偿补贴,将外部环境成本内化到企业的实际运行中,目前我区排污权有偿使用费用的收取标准是按普通地区的大气污染平均治理成本核算的,成本分摊到每千瓦时电力上仅为0.07分,远不能补足生态补偿的成本。因此,建议根据当地的生态现状和功能区分类给予不同的有偿使用系数,征收不同等级的排污权有偿使用费用。
  如果按表5所示核算系数进行赋值,锡盟煤电基地大部分位于重点生态功能区,其外送煤电每年应加倍征收排污权有偿使用费用,年输电量根据4980亿千瓦时计算(保守预计2020年外送电量中60%为煤电),对应排污量为二氧化硫、氮氧化物各87150吨,需征收有偿使用费用17420万元。每年可用于上万亩草原的恢复或维护。如果通过PPP形式进行投融资建设,按1:10吸引社会融资计算,可引导社会资本近17亿元,实现更大规模的生态效益。
  6 制度优势分析
  通过以上途径解决生态补偿资金来源有以下几点优势:
  (1)针对性强,对特定地区特定企业的特定外送电力征收,体现了生态环境管理的精细化,也能在根本上改变草原生态占补过程中僧多粥少的局面;(2)精准支持,专款专用,排污权有偿使用价款重点用于生态修复,按照目前的征收规则,可以保持资金的连贯性,持续为生态修复与恢复提供造血功能;(3)更加符合市场规律,更可以通过PPP模式运行,撬动社会资本,提升生态环保产业的竞争力;(4)栽树扶贫相结合,通过持续维护生态工程,增加当地受损农牧民的就业机会,有效提高农牧民收入。
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  收稿日期:2019-12-27
  作者简介:胡敬韬(1988-),工程师,研究方向为气候变化、环境影响评价、环境规划、排污权交易、排污许可等。
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