黑龙江省农村生态环境治理地方政府角色探析

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　　[摘 要] 农村生態环境的不断恶化，把政府推向了农村生态环境治理的前台，政府在农村生态环境治理中的角色为官方和学界所关注。基于政府治理理论的视角，分析黑龙江省地方政府在农村生态环境治理中的角色误区，探讨矫正地方政府角色误区的有效措施。明确地方政府治理权责边界，建立农村生态责任追究制度，鼓励社会力量参与治理，以实现黑龙江省农村生态环境的良好治理。
　　[关键词] 黑龙江省;农村生态环境;政府治理理论;政府角色
　　[中图分类号] F720 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2020）06-0006-02
　　Abstract： The continuous deterioration of rural ecological environment has pushed the government to the front stage of rural ecological environment governance， and the role of the government in rural ecological environment governance has attracted the attention of the official and academic circles. Based on the theory of government governance， this paper analyzes the role errors of local government in rural ecological environment governance in Heilongjiang Province， and discusses the effective measures to correct the errors. In order to realize the good governance of the rural ecological environment in Heilongjiang， we should make clear the boundary of the power and responsibility of the local government， establish the system of investigating the rural ecological responsibility， and encourage the social forces to participate in the governance.
　　Key words： Heilongjiang Province， rural ecological environment， government governance theory， government role
　　一、引言
　　政府治理是指在市场经济条件下，以政府为主导的众多社会实体通过协商与合作，明确彼此间的权责关系，确定目标，在既定的范围内运用一定的工具和手段，处理社会公共事务，维持社会秩序，实现社会公共利益最大化的过程。政府治理具有以下特征：坚持治理理论的基本理念，强调治理主体的多元化，政府、市场和社会都是政府治理的主体;政府是治理规则的制定者，强调政府在治理体系中发挥主导作用;强调治理主体间的合作关系，政府、市场和社会在政府治理行动中是协作伙伴关系。
　　政府治理理论要求政府在农村生态环境治理中发挥主导作用，在战略上建立农村生态环境治理的共同远景，提高政府对农村生态环境治理的掌控力，运用权力去引导和规范社会活动，推动农村生态环境治理政府主导与共同协作相结合，促进农村生态环境治理目标的实现。
　　二、黑龙江省地方政府角色误区
　　（一）政府角色越位
　　中央政府授予黑龙江省地方政府农村生态环境治理权和控制权，并不意味地方政府实际承担农村生态环境治理全部工作。然而在农村生态环境治理实践中，黑龙江省地方政府忽略其他农村生态环境治理主体的作用，一定程度上存在越权行为。目前，黑龙江省与农村生态环境治理相关的社会组织主要有黑龙江省生态经济学会、黑龙江省农村发展研究会、黑龙江省环境保护产业协会、黑龙江省环境科学学会和黑龙江省哈尔滨生态环境保护公益基金会。黑龙江省地方政府没有充分给予农村生态环境治理相关社会组织独立自主开展活动的权力，常常介入这些社会组织的实际工作，削弱了社会组织参与农村生态环境治理的积极性。此外，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条明确规定：“乡、民族乡和镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围的事项。”然而在黑龙江省农村生态环境政府治理中，政府通过各种制度性的渠道和非正式的途径组织和影响着村民委员会的治理行动，使村民委员会缺乏独立性和自主性，限制了村民委员会农村生态环境治理作用的发挥。
　　（二）政府角色缺位
　　黑龙江省地方政府在农村生态政策执行方面存在角色缺位的问题。黑龙江省地方政府在执行中央政府的农村生态政策时，采取“两面人”策略。从表面上看，黑龙江省地方政府强化生态治理理念，明确生态治理目标，致力于解决黑龙江省农村生态环境问题，提高区域生态质量，维护人民群众的切身利益，实现人民群众对美好生活的新要求。但在实际治理过程中，黑龙江省地方政府只是象征性地执行政策，只做政策宣传而不具体落实，敷衍塞责;采取观望态度，推迟农村生态环境治理行动，等待中央政府出台更强势更具体的政策;残缺式地执行政策，只落实政策部分内容，使政策执行效果背离既定政策目标。以黑龙江省地方政府对农村企业的监管为例，黑龙江省部分农村企业为了追求利润，将工业废水、废气、废渣随意排放，不仅没有起到农村生态环境治理作用，反而对农村生态环境造成了一定程度的破坏。然而受农村企业促进区域经济增长、满足地方官员政绩诉求的影响，政府在农村企业监管方面不作为，对农村企业的生态环境污染行为采取放任态度，阻碍了农村生态环境治理进程。 　　（三）政府角色錯位
　　地方政府本质上是“经济人”，其行为动机是自利的，在既定约束条件下会做出对自身有利的行为选择，以实现自身收益最大化。农村生态环境治理投资成本大，收益相对小，且收益的显现具备明显的滞后性，对于地方政府而言，农村生态环境治理是一项不容易显示政绩的工作。在以GDP作为主要政绩考核指标的条件下，黑龙江省地方政府作为“精明”的代理人，践行经济第一、绩效至上的理念，重视当前利益，轻视长远利益，重视地方经济增长，对农村生态环境质量给予较少的关注，在农村生态环境治理行为上趋向于经济主义。具体表现为：对农村生态环境基础设施建设投入不足;与农村污染企业结成利益联盟，合谋获利;在农村引入生态效益低下的政绩工程。
　　三、黑龙江省地方政府角色矫正的措施
　　（一）明确地方政府治理权责边界
　　黑龙江省农村生态环境治理总体呈现“一强二弱”态势。“一强”是指在当前农村生态环境治理过程中，政府主体力量最为强大，发挥主导性作用。“二弱”是指市场主体和社会主体在农村生态环境治理中的力量相对弱小，发挥的作用有限。政府治理理论视角下的农村生态环境治理强调政府主体、市场主体和社会主体形成良好协作伙伴关系，共同参与治理。因此，应以法律、规章和制度的形式明确地方政府在农村生态环境治理中的权力和责任，发挥政府在农村生态环境治理中的主导作用，推动农村生态环境治理政府主导与共同协作相结合，避免黑龙江省地方政府越位干预非政府组织、基层组织等主体的农村生态环境治理行动。
　　（二）建立农村生态责任追究制度
　　严格的生态环境责任追究制度是建设优美生态环境的重要举措。黑龙江省进行了积极的探索，2016年9月印发的《黑龙江省党委领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》对责任追究主体、责任追究情形、责任追究方式及结果运用等都作了具体而明确的规定。黑龙江省应在生态环境保护责任追究制度已有的探索基础上，结合农村生态环境治理的具体情况，建立农村生态责任追究制度，对党政领导干部落实主体责任和监管责任不力以及利用职务影响妨碍农村生态环境治理的行为及造成后果实施责任追究，避免地方政府在农村生态环境治理过程中不作为，为加快黑龙江省农村生态环境治理进程提供制度性保障。
　　（三）鼓励社会力量参与治理
　　农村生态环境社会主体对农村生态环境情况比较了解，在农村生态环境治理上具备一定的优势。黑龙江省农村面积广大，农村生态环境问题复杂，更应该重视公众、基层组织、非政府组织等社会主体在农村生态环境治理中的作用。黑龙江省应充分发挥村民的主力军作用，加强对公民的宣传教育，培养公民的生态环境保护意识，增强农村生态环境治理的公众参与度。村民委员能够充当政府与村民之间的桥梁，协助政府做好规划，反映村民生态环境利益诉求。黑龙江省应积极发挥村民委员会的作用，制定相关条例，明确村民委员会的基本职责，如对村民进行乡村振兴和生态环境保护的宣传教育、落实政府农村生态环境保护部署、组织农村生态环境公共协商等。同时，赋予村民居委会一定的管理权限，并对居民委员会所拥有的权限加以明确，如农村生态环境治理章程制定权、农村生态环境事务协调处理权、农村生态环境损害监督权等。
　　四、结语
　　农村生态环境治理是一门艺术，地方政府在农村生态环境治理中扮演着重要的角色。只有准确定位黑龙江省地方政府在农村生态环境治理中的角色，规范地方政府的农村生态环境治理行为，才能推动地方政府合理使用公权力，实现对农村生态环境的良好治理。
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　　[责任编辑：潘洪志]
　　[作者简介]  王丽芳（1996-），女，浙江金华人，2018级行政管理专业研究生，研究方向：公共政策。
　　[基金项目]  哈尔滨商业大学2019年研究生创新科研项目：乡村振兴背景下黑龙江省农村生态环境治理路径研究
　　（YJSCX2019-574HSD）。
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