城市地下空间资源市场化配置方式.及比较分析
来源:用户上传
作者:徐生钰
摘要：为了寻求城市地下空间作为一种稀缺经济资源的市场化配置方式，实现市场在其配置中的决定性作用，提高其开发利用效率。应用比较分析法、归纳总结法和逻辑推理法分析认为：城市地下空间资源市场属于国家供方垄断市场，其所有权不能转移，市场交易的对象是其一定时期的使用权，招投标、拍卖、挂牌交易和协议出让都是其市场化配置的可选方式。而且招投标、拍卖、挂牌交易和协议出让方式有各自的优缺点和适用性，现实中应该视具体情况加以选择。
关键词：城市地下空间;协议出让;招标;拍卖;挂牌
中图分类号：F124.5
文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2020）06-0023-30
收稿日期：2020-04-17
1引言
城市地下空间作为一种新型稀缺经济资源，日益被人们所认识和接受。作为一种经济资源，根据经济学最基本原理，通过市场途径实现其配置，才会达到最优状态。但是，一方面，市场本身是个比较抽象的东西，城市地下空间作为一种特殊资源，具体采取什么样的市场化方式，需要进一步分析;另一方面，到目前为止，国内大部分城市地下空间的开发利用，尚不是市场交易方式进行的，影响了城市地下空间的有效配置，这也提出了城市地下空间资源市场化配置方式研究的必要性和紧迫性。因此，本文在厘清城市地下空间资源市场化配置的主体、客体的基础上，重点对其市场化配置的方式及流程进行分析对比，从而为其有效配置奠定基础。
2文献综述
随着城市地下空间资源的价值日益被人们所认识，从经济学视角有利于其市场化配置的研究主要聚焦于三个方面：
第一，产权问题。包括产权归属问题和产权转移问题。考虑到我国自然资源产权制度的同时，参考我国城市土地制度，以及城市地下空间的物品属性，国内大多数研究认为城市地下空间资源的产权归国家所有。在产权归国家所有的情况下，其所有权不能转移，但是，城市地下空间资源的使用权可以转移给非政府的其他市场主体。
第二，投融资和开发利用模式问题。严格地说，这不是城市地下空间资源本身市场交易问题，而是在政府为主体开发建设一些地下公共基础设施过程中，由于城市地下空间开发利用投资规模大、周期长、风险高，政府由于资金、建设、管理运营上的局限性，在无力或不宜独立开发建设的情况下，陈强、陈倬和佘廉则等许多学者建议采用公私合作融资建设和运营管理的模式去开发利用地下空间。虽然地下空间本身没有进行市场交易，但是，属于市场化渠道的开发利用。也极大的提高了城市地下空間开发利用效率。这在许多城市的轨道交通建设、大型人防工程建设、地下综合管廊建设实践中，已经得到验证。
第三，定价问题。从市场经济本质特征来说，价格应该是市场机制作用下供求双方讨价还价的结果，事先的评估与预测似乎不起作用。但是，城市地下空间资源实际上是一种比较特殊的市场，因此，理论上对其价格进行分析和预测，有一定作用。近年来这方面的文献不少于几十篇。一部分研究侧重于理论模型和方发的探讨;另一部分研究则侧重于把相关方法应用于实践。另外，也有不少文献分析城市地下空间的需求问题，但是，不属于从资源最优利用视角出发，经济学角度的分析。
应该说，这些研究厘清了城市地下空间资源市场化配置的一些基本关系，清除了其市场化配置过程中的一些重大障碍，为更好的开发利用城市地下空间资源奠定了基础。但是，缺乏由谁（市场供方主体）采取哪些方式、及流程把城市地下空间资源使用权转移给其需求方（市场需求主体）的相关研究。
从现有文献来看，仅有的研究侧重于从现实案例中进行经验的总结，缺乏对整个资源市场化配置方式的系统分析和总结。
3城市地下空间资源市场化配置方式的主体和客体
3.1城市地下空间资源市场化配置的主体分析
城市地下空间资源的产权归国家所有，在理论上已经有很多分析，且逐步被人们所接受，有些法律法规也已经明确城市地下空间的国有属性。所以，笼统的说，城市地下空间资源市场化配置的主体就是国家。但是，具体由哪个部门代表国家行使城市地下空间资源所有权，确定交易的性质、数量、位置、方式、价格等因素呢？其实，城市地下空间资源虽然是独立于土地的一种新型资源，但是，它与土地资源仍然存在千丝万缕的联系，考虑到我国城市土地资源的管理和交易已经形成了一整套比较成熟的制度和流程，而代表国家行使城市土地资源所有权的，是自然资源管理部门。因此，在城市地下空间资源交易过程中，由自然资源管理部门代为行使资源所有者的权利，是比较合适的。也就是说自然资源管理部门是城市地下空间的“政府主管部门”。而建设、人防、国资、财税、规划等部门，也都参照城市土地资源管理中各自所承担的职责，对城市地下空间资源加以管理。
3.2城市地下空间资源市场化配置的客体分析
城市地下空间资源的所有者是国家，具体由自然资源管理部门代表国家行使所有者职能，就是由其代表国家根据城市发展规划要求，以城市地下空间更好的开发利用为原则，制定城市地下空间资源开发利用规划，有步骤有计划的开发城市地下空间。同样，参照我国城市土地制度，城市地下空间在开发利用过程中，所有权是不能交易的，交易的只能是城市地下空间一定时期内的使用权。所以，城市地下空间资源一定是时期的使用权，是其交易的客体或对象。
4城市地下空间资源市场化配置方式
4.1城市地下空间资源市场化配置方式的认识
第一，需要清楚地是并不是所有的城市地下空间资源，都需要市场化配置。也就是说城市地下空间资源使用权的转移，要根据其将来开发利用的属性，采取相应的方式。从城市未来发展的角度，城市地下空间资源将是缓解城市土地供求矛盾、解决城市交通拥堵等问题的主要出路。因此，城市轨道交通、综合管廊、大型人防工程等城市基础设施，在目前和将来一定时期需要开发利用大量地下空.间资源，对于这方面用途的城市地下空间，应该以参照城市国有土地资源的做法，使用权应该依法采用划拨的方式，不需要通过市场渠道进行配置。也就是说，要通过市场渠道配置的，就是那些为了经营性用途或者私人个体自己使用的城市地下空间资源。 第二，以公私合作（PPP）为主的城市地下公共基础设施开发，不属于本研究所说的城市地下空间资源市场化配置。城市地下空间资源的市场化配置，是指通过市场渠道、在市场机制作用下，把城市地下空间资源一定时期的使用权转移给需求方，由需求方负责开发利用的情形。而在公私合作基础上，通过PPP模式开发城市地下空间，是城市地下空间使用权并没有转移的情况下，政府出于利用社会资本或者先进管理经验而与其合作开发城市地下空间资源的开发模式。严格地说，是城市地下空间资源开发模式的市场化，并不是城市地下空间资源本身的市场化配置。
第三，市场配置方式本身又由多种方式组成。从市场角度来看，城市地下空间资源唯一所有方就是国家，是独家卖方垄断市场。因此，在理论上，作为所有方的政府主管部门代表国家行使所有权，负责地下空间资源使用权在市场上的交易即可。具体来说，参照城市土地资源使用权交易方式，可以有两大类：（1）“招拍挂”方式。就是政府主管部]把用于独立开发的经营性城市地下空间资源使用权，采用招标、拍卖或者挂牌交易的方式，加以转移。（2）协议出让方式。就是政府主管部门把地下空间使用权，通过与使用方协议的方式加以转移。“招拍挂”方式和协议出让方式在操作流程和具体要求上有所不同，但是，都属于通过市场途径完成城市地下空间资源使用权的转移，因此，可以说实现了其市场化配置。
但是，一方面，城市地下空间资源位置固定、区域差异很大、总量有限而且开发具有很强的不可逆性;另一方面，政府独家垄断又给具体操作的主体和人员以很大的“寻租”空间。因此，其使用权转移的方式对于城市地下空间资源开发利用中杜绝“寻租”行为、提高开发利用效率显得至关重要。因此，下面就对这两大类方式的特点及适用情况加以分析比较，为城市地下空间资源的市场化配置方式选择奠定基础。
4.2城市地下空间资源市场化配置的方式
第一，“招拍挂”方式。通常所说的“招拍挂”方式就是城市地下空间资源通过招标、拍卖和挂牌交易三种方式转移使用权的简称。它们共同特点是引入竞争机制，在需求方相互竞争中，引导城市地下空间资源交易价格接近其真实价格，最终采用“价高者得”的方式，实现城市地下空间资源使用权转移。具体来说：
招标方式就是通常所说的招投标方式，是指由城市地下空间资源主管部门发布招标公告，邀请所有潜在的城市地下空间资源需求方参加其使用权投标，并根据结果筛选确定具体使用者的行为。其中，邀请特定主体进行投标的，称为邀请招标，也叫选择性招标。不确定特定主体、只要满足一定条件就可参加投标的，属于公开招标。一般来兑，公开招标要通過公共媒体向所有潜在需求方发布招标公告，面对的潜在需求方多、信息公开程度高、需求方之间竞争程度强。而邀请招标只是对某些具备特定条件的需求方发放投标邀请书，邀请其进行投标。因此，面对的需求方是经过筛选的，信息公开程度低、竞争相对不激烈。但是，需求方一般资质高且能节省招标成本。
拍卖是指由城市地下空间资源行政主管部门发布拍卖公告，由竞买人进行公开竞价，根据竞价结果确定城市地下空间使用者的行为。拍卖对于参与竞拍的竞拍人没有条件限制，所以，面对的几乎是所有有能力参与竞拍的城市地下空间需求方，需求方众多的特征也使拍卖一般要比其他方式竞争激烈，在“价高者得”的竞拍原则下，拍卖成交价格一般也很高。其实，其优点就在于能够实现城市地下空间价值的最大化，使城市地下空间的经济价值得以充分显现。因此，一般比较受各地政府青睐，南京、深圳、福州等地都有地下空间拍卖的案例。但是，其缺点也在于由于过分追求城市地下空间的市场价值，使政府往往无法控制交易价格，也不利于发挥政府对资源的调控职能。
挂牌交易方式，是指城市地下空间行政主管部门发布挂牌公告，公告中明确列出将要出让的城市地下空间的交易条件、交易场所等信息，然后接受需求方的报价申请，并根据需求方报价按期更新挂牌价格，最终按挂牌期限截止时的出价结果确定城市地下空间使用者的行为。与招投标和拍卖方式相比，挂牌出让具有更强的灵活性和操作性。一方面，即使只有一人参加报价的情况下，可以同样可成交;另一方面，报价方式灵活，对报价人及其报价次数没有限制。但是，挂牌交易一般事项要设定一些条件，在信息公开方面也不及招标和拍卖，因此，容易出现不公开、不公平、不规范竞争的情况。
第二，协议出让方式。城市地下空间资源的协议出让，是指由政府主管部门与城市地下空间资源需求方通过双方自由协商，达成地下空间的使用协议，并签署使用权出让合同，由需求方支付相应的合同对价，从而国家城市地下空间资源一定时期的使用权让渡给需求方的方式。与“招”“拍”“挂”方式相比，协议出让方式中政府在交易对象选择、交易价格确定等方面具有很强的控制权，而且交易方式也比较灵活。但是，也正因为政府自主选择权的存在，协议出让方式竞争性较差，也没有“招拍挂”方式公平、公正、公开。所以，从市场化配置条高效率的角度来看，除了一些特殊情况，一般不建议采取这种方式。
5不同配置方式的比较分析
市场配置资源的优势在于其公平、等价、合法的市场规则背景下，各市场主体能够在信息对等的条件下自主参与市场交易，并且，供求双方在价格、竞争和供求等市场机制作用下，达成均衡价格和数量。因此，对于城市地下空间资源的市场化配置方式，可以从这样几个方面加以比较。
第一，从参与市场主体的角度来看。作为城市地下空间资源的唯一卖方，无论是在协议出让方式还是“招拍挂”方式中，政府主管部门都没有竞争对手，处于独家卖方垄断位置，掌握有很大的主动权。而潜在的城市地下空间资源需求方，一定程度上都处于“被选择”的地位。但是，相对于“招拍挂”方式，协议出让方式中政府往往以“一事一议”的方式选择地下空间使用方，其主动性更强，也就意味着需求主体的主动性更弱。而“招拍挂”方式，都倾向于面向社会公开选择地下空间资源的使用方，存在需求主体与供给主体之间公开互动规则，则需求主体比协议出让方式具有更大的主动权。其中，拍卖和公开招标一般对于参与的竞买人没有特别限制，因此，主动权最大。邀请招标与挂牌交易对参与的竞买人有一定条件和门槛，需求主体的主动权较小。但是，与协议出让方式相比，需求主体也具有更大的主动权。 第二，从市场交易规范程度来看。市场经济倡导“意思自治、契约自由”的价值理念，尊重每一个市场主体独立、自由、不受国家和其他当事人非法干预下相互达成交易、签署契约。但是，这并不意味着市场交易不受约束、无规范可循。相反，市场规则是市场经济不可或缺的一个组成部分，任何市场交易必须遵守相关法律法规下进行，从这个意义上，人们通常又把市场经济称之为“法制经济”。一般来说，越是有严格规则和规范的市场交易，才会更加公平、公正、公开。从这角度来看，协议出让方式对于交易主体行为和交易流程缺乏相应约束和规范，而“招拍挂”方式虽然相互之间稍有不同，但是，法律法规对相关交易都有明确规定。除去不同之处，总结起来，整个交易必需按如下流程进行：（1）科学编制交易文件，制定交易方案。城市地下空间资源主管部门向相关部门征求规划条件的基础上，制定交易文件，制定交易方案，并经专业评审小组评审通过，才能上报相关政府部门批准。（2）向公众发布公告。内容必须包括所出让城市地下空间位置、面积、出让年限、约束用途、规划要求等等，并对需求方竞买资格及“招拍挂”时间、地点明确告知。（3）按公示流程严格举办招标、拍卖、挂牌交易会并公示交易结果。（4）成交后的相关事宜和不成交的处理方式。如果成交，则签署《成交确认书》即完成其他事项。如果不成交，则按初始方案列人下一期交易或退回。这样，在按相关法律法规按流程严格进行的条件下，“招拍挂”更容易达到公平、公正、公开的目的（见图1）。
第三，从市场信息公开程度来看。如前所述，协议出让方式中，是政府和地下空间资源的需求方通过协商达成交易出让合同，理论上协商规则、流程及结果并不需要其他主体知晓。因此，信息公开程度很低。而招标、拍卖和挂牌方式，都需要不同程度的信息公开。所以，“招拍挂”方式的市场信息公开程度大大高于协议出让方式。公开是公平、公正、平等的前提和基础，如果纯粹从城市地下空间资源市场公平性视角看，“招拍挂”方式肯定会优于协议出让方式。“招拍挂”方式中，邀请招标和挂牌的公开程度又稍差。
第四，从市场交易竞争程度来看。由于是卖方独家垄断市场，城市地下空间资源市场的竞争性只能从买方视角去考察。从前面需求主体参与的范围和主动权的描述可以发现，只有政府挑选一个需求方的协议出让方式竞争程度肯定最低。因为，协议出让方式中的需求主体往往是与政府已经有千丝万缕的联系，一般的其它主体根本无从参与竞争。（当然，政府选择的过程中，可能会有不同主体之间的竞争，这种竞争往往是未公开、隐蔽形式下进行，无从考察也无法考察）。因此，“招拍挂”方式整体的竞争程度要比协议出让方式高。其中，拍卖和公开招標又因为面对的是所有潜在需求方，其竞争程度最高，而邀请招标和挂牌交易方式的竞争程度较低。
第五，从交易价格高低来看。在其他条件不变的情况下，市场竞争程度越高，最终达成的交易价格越接近均衡价格、或者说资源的最优利用价格。但是，由于城市地下空间资源市场是供方垄断，需求主体之间的竞争程度越高，最终达成的交易价格应该是最高价格，是不是资源最优利用价格，无法判断。因此，“招拍挂”方式中，需求方竞争程度高的方式，最终达成的价格应该高。至于协议出让方式，在没有充分竞争条件下，理论上其价格高低无法判断。现实中由于协议出让的特殊性，绝大多数情况下其价格要低于“招拍挂”方式（见表1）。
6城市地下空间市场化配置方式选择
第一，协议出让方式的选择。从不同配置方式的比较中可以发现，与“招拍挂”方式相比，协议出让方式中需求方主动权小，信息公开程度和竞争程度低，容易产生合谋行为和暗箱操作，从现实来看，成交价格也往往很低。因此，在城市地下空间资源的市场配置中，应该尽可能避免采用协议出让方式。但是，这也并不意味着绝对不能采用协议出让方式。因为：（1）一些国家重点扶持的项目或工程用地下空间应该采取协议出让方式。除了具有公共属性用途的地下空间资源需求，国家划拨使用权以外。有些项目或工程从经济属性上看，不一定具有很高的公共属性，但是，其对其他产业和领域的发展具有很强的先导或基础性作用。但是，由于种种原因又无法通过“招拍挂”方式获得某特定地块城市地下空间资源使用权的情况下，政府主管部门为了扶持这类项目和工程，可以采取协议出让的方式。（2）与已开发城市地下空间资源有很强互补性的城市地下空间使用权，也可以采取协议出让方式。即由于地理空间分布或者用途属性方面的原因，新开发的城市地下空间资源只有交由某一主体开发利用，就会与原有工程和项目产生很强的互补性，最大程度的发挥城市地下空间资源的价值，则其使用权也可以由政府主管部门协议出让给该主体。
因此，协议出让方式应该是着眼于长期性、全局性视角做出的选择，现实操作中要慎之又慎且不宜过多。另外，对于通过协议出让方式获得城市地下空间使用权的主体，要在建筑形态和用途等方面进行严格限制，对于使用权进一步转移，也要有严格明确的约束条件。
第二，“招拍挂”方式的适用性。除了特殊情况下采取协议出让方式以外，在经营性用途中，“招拍挂”方式应该成为城市地下空间资源配置方式的主体。
“招拍挂”方式中，不同方式又有所区别（见表2）。其中，招标虽然手续繁杂，前期准备工作要求高，但是，它不以价格作为选择需求主体的唯一标准，而是以综合因素来确定中标者。因此，比较适合对用途有一定要求的城市地下空间资源交易。拍卖则采取价高者得的原则，在注重城市地下空间资源使用权出让收人而具体用途不用过多限制的条件下，比较适用。相比较而言，挂牌则汲取了招标和拍卖二者之长，一方面，在挂牌中经过价格的不断更新，确保了城市地下空间使用权出让价格更接近拍卖时的价格（尤其如果最后进入现场竞价，更是这样），避免了招标中经常由于信息不对称、竞争不激烈而出现价格偏低的现象;另一方面，挂牌对参与竞买的需求方资质有较高要求，避免了拍卖中对需求方缺少约束或者由于需求方不理智而造成的无法按约定付款，或者无法按时完成地下空间开发利用的局面（南京市鼓楼区湖南路地块地下空间拍卖结束后已经十几年，地下空间开发工期一推再推，不仅当时的竞得者损失惨重，只能易手，也严重影响了周围区域交通和商业正常运营）。因此，挂牌方式比较适合既看重地下空间转让收人，又要求需求方必须具备一定资质的情况。 从现实来看，目前使用最多的是拍卖形式。如前所述，拍卖虽然有利于获得更高的出让收入，但是，需求方门槛过低并不利于城市地下空间有效开发利用。另外，拍卖机制容易引起竞拍者非理性的价格攀比和追高行为，过高的价格导致开发利用成本大幅提高，对于有效开发利用城市地下空间，也不是好事。
总之，无论是协议出让方式，还是“招拍挂”方式，都有各自的优缺点和适用性，在城市地下空间资源使用权出让过程中，要根据具体情况选择一种合适的方式。
7结语
总之，城市地下空间资源作为一种新型稀缺经济资源，已经得到广泛认可。在其作为经济资源的市场化配置方面，本研究通过分析认为：第一，按照我国自然资源产权制度，其所有权归国家所有，因此，城市地下空间资源市场的供给主体是国家主管部门，城市地下空間资源市场是一种国家独家垄断供给的市场。第二，城市地下空间资源的所有权不能交易，交易的只是其使用权，因此，市场客体是城市地下空间资源一定时期的使用权。第三，交易方式应根据具体情况，选择协议出让和“招拍挂”方式。其中，以“招拍挂”为主，协议出让只能在特定形式下作为辅助形式。
参考文献：
1.徐生钰.中国城市地下空间资源的产权模式选择.中国名城.2013.10
2.刘明皓杨蒙田水松等.城市地下空间产权建设综述.地下空间与工程学报.2016.12（4）
3.刘燕刘安然梁亚荣.城市地下空间物品属性及权利结构.中国土地科学.2007.21（5）
4.徐生钰.城市地下空间经济学.经济科学出版社.2014.06
5.陈强关贤军章勇武.我国城市地下空间开发的投融资模式探讨.地下空间与工程学报.2005.06
6.陈倬佘廉.城市地下空间开发利用的投融资体制研究.武汉理工大学学报（社会科学版）.2009.22（4）
7.杨兆林肖红萍史平平.北京市轨道交通地下空间PPP开发模式探讨.现代城市轨道交通.2017.02
8.徐生钰栗金金罗慧.PPP模式在南京地下基础设施中应用的案例分析.地下空间与工程学报.2015.11（3）
9.JoanPasqual，PereRiera.Undergroundlandvalues.Landusepolicy.2005.22（4）
10.王郑程李李.城市地下空间使用权应用型估价方法初探.太原大学学报.2006.7（4）
11.曹天邦张丽邱群等.城市地下空间使用权价格评估探讨.地下空间与工程学报.2018.14（1）
12.唐焱杨伟洪.城市地下空间价格及其评估研究——以南京市商业用地为例.中国房地产.2012.18
13.许寄托董会和王冬艳赵文佳.基于基准地价修正的地下空间价格测算——以通化市为例.城市问题.2017.03
14.起晓星李建春.基于互联网地图POI数据的城市地下空间需求度评价——以济南市为例.中国土地科学.2018.32（5）
15.赵蕊姚祎.地下商业地块使用权招拍挂出让条件比较研究地下空间与工程学报.2018.14（4）
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-15277107.htm
