重大突发公共卫生事件下公立医院应急物资采购保障机制重建

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　　摘 要：从应急采购与一般采购内控制设计基本原理、控制环境变化，面临主要风险点角度，研究重大突发公共卫生事件下建立公立医院应急采购保障机制的建立问题，以2020年某公立医院应急物资采购实践为实证，探讨如何实现应急采购所面临的多重控制目标协同。文章认为，可以采取优化流程、合理授权，建立高效的沟通与反馈机制等措施，保障应急采购多重目标实现。
　　关键词：公立医院;应急采购;内部控制
　　行政事业单位内部控制及政府采购法采购内部控制设计流程、规范一般不适用紧急情况下的采购行为。重大突发公共卫生事件下公立医院的应急采购，往往较常规物资采购面临更复杂环境。通过分析采购内部控制的基本原理，控制环境变化、风险分析前提下，以某省级公立医院应对重大突发公共卫生事件为例，提出在特定环境下如何实现保障优先，统筹兼顾采购质量控制、采购价格公允，防范采购廉政风险等多重目标协同下的应急保障机制重建。
　　一、常规采购内部控制设计假设决定，应急状态下需要重构新的保障机制
　　公立医院是政府举办的为实现医疗服务供给公平和可及、不以营利为目标的公益组织，是重大突发公共卫生事件发生时国家主要的医疗救治力量。其物资采购资金来源大部分使用财政性资金，其常规采购的内部控制设计，遵循政府采购法、行政事业单位内部控制和医疗机构财务内部控制规定基本要求，包括采购预算与计划管理、采购活动管理、验收管理等内部控制管理制度，这些制度设计，对紧急状态采购一般不再适用，具体原因如下。
　　1.常规采购内控设计的假设
　　公立医院常规物资采购内部控制设计主要通过一系列授权与委托设计，实现采购质量控制、发现采购价格公允、防范廉政风险等目标。其内控制度运行有效至少有两个基本假设：一是所采购物资可以通过市场配置方式解决，且市场供应充分，存在活跃的竞争者，信息基本对称、可以通过政府采购程序实现市场供需双方公开透明的博弈发现所采购物资的公允价格，实现物资供应保障有序、资金使用规范有效、廉政风险防范可控的目标;二是内部机构运行平稳，有必要的时间可以通过授权与审批、不相容岗位分离、采购预算控制、信息分析与绩效管理、会计系统控制、内部监督机制的建立，合理保证控制目标的实现。
　　2.重大突发公共卫生事件下应急采购的保障优先原则
　　重大突发公共卫生事件发生时，公立医疗机构应急采购除了要实现采购质量控制、实现采购价格公允、防范廉政风险外，还需要在一般采购内部控制假设变化前提下，优先保证政府应急反应机制启动。应急物资采购一般需要常规采购下更为便利的制度设计保障物资及时供应，往往会采取暂停某些常规采购的制度执行，简化程序，集中授权，整合机构的应急措施，以获得更加高效、迅捷反应和保障能力。同时，紧急状态下，政府各部门也会通过加大问责力度，保护市场有效供应，采取临时管制、直接征用等应急措施保证应急指挥的高效执行。应急状态下，市场供应失灵情况下，一般还将通过非市场手段，例如发动民间公益组织参与，补充应急采购供方缺位、渠道不畅等问题。因此，重大突发公共卫生事件下的应急采购具有保障优先的强制要求，要打破对常规采购内部控制设计思路，迅速重构新的采购机制。
　　二、控制环境变化，常态下采购机制无法胜任应急保障需要
　　重大突发公共卫生事件发生时，公立医疗机构往往需要迅速完成物资供应、人员调整和防疫作战指挥机构的重建。按照应急优于一般原则，急需对现有采购制度进行紧急调整，建立一套适合本单位的应急采购保障体系，确保物资供应及时有序，资金使用安全有效，风险管理应对措施可控。重大突发公共卫生事件发生后，公立医院物资采购环境主要变化有：
　　1.市场供应急剧变化，供方竞争态势急剧逆转
　　春节前后，各医疗物资供应商均进入休假、休市模式。全国重大突发公共卫生事件响应后，市场供给不足，特别是防护用品短缺，尤为突出，物资短缺矛盾瞬间放大：一方面全国各级医疗机因疫情防控需要，激增巨大采购需求;另一方面各类医疗物资生产与供应短期不足矛盾突显，市场供给环境发生逆转，由买方市场转为卖方市场。
　　2.重大突发公共卫生事件发生后应急物资突发的应急需求，难以通过常规采购程序实现
　　启动疫情I级响应后，作为省级三级综合医院面临以下重大紧急任务：一是迅速组建省级专家梯队，指导全省防疫救治工作;二是立即组建后备梯队员，以备全国调配;三是做好本院院感防护和重点科室人员调整，成立防疫指挥部，统一物资管理;四是紧急组建临时应急后备病房，做到用而有备。以上任务的完成，涉及大量的后勤物资保障采购均要求在极其短的时间节点保障到位。常规状态下的内部控制流程设计的采购程序、控制方法、审批制度时间将无法满足紧急采购需要，这也是政府采購法和行政事业单位内部控制规范将紧急采购作为其规范管理的例外情况的原因之一。
　　3.各级应急指挥部建立，需要对原有采购部门组织架构进行重新整合
　　重大突发公共卫生事件响应后，需要动员社会资源，建立各级防疫指挥部，统一调配资源。公立医院内部也要适应突发重大突发公共卫生事件防控需要，必须对院内各行政职能部门进行紧急调整，建立疫情响应战时响应应急机制，紧急召回休假人员，组建应急指挥机构，对人员重新进行必要授权和分工，重新对组织机构进行整合，对常规采购流程进行重构，建立新的应急采购流程是水到渠成的事。
　　4.政策环境变化，要求建立应急物资采购的“绿色通道”
　　重大突发公共卫生事件响应后，《财政部办公厅关于疫情防控采购便利化的通知》（财办库〔2020〕23号）明确要求：建立以满足防控工作需要为首要目标的“采购绿色通道”，要求各单位建立紧急采购内控机制，确保采购时效、采购质量、资金使用效益。同时，各类采购平台，如公共资源交易平台、政府集中招采购平台，也就疫情期间防疫物资采购暂停前置审批程序改为事后备案制，为紧急物资采购开辟了绿色通道。 　　三、重大突发公共卫生事件下应急采购所面临风险
　　重大突发公共卫生事件响应后，公立医疗机构应急物资采购主要面临以下风险。
　　一是采购时效风险。医疗物资供应短缺与限时采购矛盾，极易导致紧急物资无法按时供应，导致贻误战机，采购供应不及时风险为本次紧急采购下最大风险之一。减低此项风险，一是需要给予采购人员充分授权，减少采购决策时间，为疫情控制赢得时间;二是需要迅速对潜在供应商进行评估，找出可靠的供应商保证履约能力。
　　二是质量风险。市场供应短缺，供给不足的同时，医疗物资质量风险增大，容易出现不合格品，医疗物资的特殊性，要求不能以任何理由降低采购质量，只有符合有关强制要求的产品，才能投入使用。减低此类风险：一是靠组织专业人员加强验收，强化验收环节质量控制;二是寻求大型国有企业帮助，统一思想，充分发挥各级党组织的领导作用，争取社会各界支持。
　　三是价格风险。市场供应不足带来另一个风险，就是价格上涨，有可能紧急采购产品为非公允的价格的产品。
　　四是廉政风险。应急采购，简化程序保证采购便捷的同时也带来廉政风险，以及应急采购范围扩大化的风险，例如搭应急采购便车等。
　　四、重大突发公共卫生事件下，应急采购主要风险点的应对措施
　　以某公立医院2020年工作实践为例，应急采购应对措施主要有：一是整合公立医院现有各采购职能部门，防疫应急指挥部统一指挥，保障各项决策高效、畅通。通过充分授权，整合常规采购内部控制制度，压缩采购流程，保证采购供应时效;二是根据医院疫情指挥部的组织构架，将紧急采购预算和计划管理、参数论证与比较与询价环节合并，对业内公认的知名品牌允许询价后直接成交，将信息沟通与监督环节合并，验收与付款环节整合，实现应急采购机制迅速重建。
　　1.按重要性原则，大幅度简化原政府采购程序，为应急采购实效争取主动
　　（1）重新划分重要性控制原则，充分授权。对于现场采购，将采购金额10万元以下零星应急采购简化审批流程，明确采购时，可以授权随机抽取两个以上人员同共同参与，直接询价、比价采购，要求参与采购人员结算后，保留采购单据备查即可。
　　（2）对设备供应商进行遴选，兼顾供应时效和采购质量要求的统一。从原来协议采购、公开招标、单一来源采购中选择有实力、信誉好的大型国有企业，对于政府采購平台有参考价格或者三个月内有成交采购价格的医疗物资，紧急采购时评价厂商有能力在约定时间供货且承诺单价小于等于参考价或三月内成交价的，不需要执行原来的采购程序，可以由疫情防疫指挥部直接签订采购合同，货到验收合格后即可付款。
　　（3）利用原来执行政府采购历史价格信息作为谈判基础，保证议价采购价格公允，防范价格风险。对有历史成交信息，物资单价价格上涨的，能如期供货的，由采购科室提出需求后，允许从历史采购品牌供应商中选多家或一家供应商，以历史成交价为谈判基础，在器械、审计、监察部门参与下公开议价、询价采购。
　　（4）根据采购需求信息，整合各专业委员专家全程参与采购、议价和验收各环节质量监督，保证紧急采购物的资质量标准不降低。
　　2.优化重大决策信息沟通机制，提高决策反馈效率
　　院党委会调整重要性控制标准，仅对无市场参考价格，单价大于500万元产品，按“三重一大”决策程序决策，可以采取视频会议或微信表决方式进行实时决策，保证重大决策效率。
　　3.充分发挥民间公益组织作用，补充市场供应不足
　　对于无法通过市场购买方式组织供应（转26页）（接45页）的防护用品，充分发挥民间商会、留学生社团组织、社会爱心人士作用，通过捐赠筹集，缓解物资短缺。
　　4.采取信息公开和事后监督相结合，防范廉政风险
　　一是要求采购过程应在规定网站上公示采购人员名单、供应商名称、采购清单、采购金额等信息，接受群众监督;二是畅通举报联信息渠道，如有发现疫情防控应急物资采购申报单位、应急物资采购人员存在徇私舞弊、弄虚作假等违法违纪行为的畅通联系方式;三是执行零星采购留痕备查和应急采购事后报备制;四是明确疫情结束后，审计部门对所有防疫期间接供应的物资进行审计监督，筑牢廉政监督防线。
　　五、应急采购的实施效果
　　医院应急采购机制建立，为抗击疫情提供重要及时的物资保障。据不完全统计：该院5日内完成（常规采购流程至少需要2个月）450多件近6000万元的医疗设备紧急采购工作;社会捐助防护用品医用口罩5万多个，防护服2000多件;启动I级响应后，各级医疗队员迅速组建并派出，自治区版“小汤山”临时应急救治病房十多天内投入使用并接管全区半数地市级以上的确诊病人，为夺取全区防疫最后胜利提供坚实的物质保障。
　　参考文献
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　　3.夏艳.紧急状态下的行政应急机制研究.四川大学，2006.
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