国家储备林建设中存在的问题及其解决对策

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　　摘 要 储备林建设不仅对保护树木资源具有重要作用，也是保障生态安全和林木资源供给的重要举措。基于此，在分析目前国家储备林建设项目的基础上，梳理了目前项目建设管理过程中存在的资金、技术和保障三个层面的主要问题。同时结合河南省安阳市储备林建设管理实践，探讨了国家储备林项目建设管理过程中的全流程管理措施，并对其进行经验总结，以期积极推进国家储备林高质量建设管理。
　　关键词 国家储备林;项目管理;问题剖析;实施对策
　　我国于2012年开始启动国家储备林建设。近几年，我国大力推进和扩大国家储备林建设试点及示范区域，国家储备林建设已经取得了初步成效，在储备林划定、基地建设、树种规划等方面积累了一定经验。项目运行管理机制是保障项目有效实施的关键，由于储备林建设尚处于起步阶段，目前有關储备林项目建设管理方面仍存在一些亟待解决的问题[1-3]。
　　1 国家储备林项目建设中存在的主要问题
　　1.1 资金层面
　　国家储备林建设资金投入的不足，直接制约和影响着项目的进展。项目资金的来源一般包括社会资本引入、金融信贷和国家财政出资等，而这些资金的用途主要涵盖苗木抚育、林区建设、后期经营等。但通常情况下，这些融资的方式和渠道会受到一定限制，如虽然政府出台了相关政策与引导，但对于大规模的储备林建设，政府依旧难以支持。虽然PPP模式通过社会群体及商业金融机构的参与，带动了一定的融资，但这些程序比较复杂，存在融资难度大、贷款资金慢的现状。当前我国储备林基地建设共有1 400万立方米，储备林建设周期长，这就需要大量的资金来维持储备林建设，不仅给当地政府与相关部门带来严峻挑战，也给长期贷款的贷款方造成很大压力。
　　1.2 技术层面
　　国家储备林工程建设过程中面临许多的技术问题，如储备林划定、林木抚育、林木采伐等。1）根据中央政府的要求，国家林业局部属了全国储备林建设项目工作，2014年编制了《国家储备林划定办法（试行）》，建立起“国家储备林划定管理信息系统”。然后各省纷纷根据《国家储备林划定办法（试行）》要求，通过“国家储备林划定管理信息系统”上报各省储备林的划定结果。但在划定国家储备林的过程中，出现了储备林划定条件和标准执行不严，导致部分面积不符合要求;储备林上报质量普遍不高，导致成果准确性较差;管理政策衔接不到位，导致公益林和天然林比例较高等问题，这均增加了后期管理的难度。2）储备林建设过程中所需径材的培育技术、种植技术、土壤改良处理以及保水性等技术，均是保证林木成活的关键。而储备林经营管理过程中需要利用合理的采伐计划和规划，来维持整体稳定的林木资源，保证合理的森林结构和大径级木材的可持续储备。总之，攻克技术难题是储备林成活的关键。
　　1.3 管理层面
　　国家储备林的建设离不开相应的管理措施及运行机制，国家开展储备林项目以来，出台的制度仍较为单一，系统性和规范性欠缺，当划定储备林的任务下达以后，虽然各地均进行了储备林的划定，但划定后，缺乏政策性补助、管理制度缺失，导致管护不足，从而出现划定部分存在滥砍滥伐等问题，严重影响了林木的生长和生产。储备林建设过程中的管理办法也不完善，如项目建设过程中没有制定可行的检查验收制度，导致项目建设质量与目标不符，未达到预期效果。在明确的建设目标下，只有合理的责任分工及组织保障制度，才能顺利推进项目的实施。
　　2 安阳市储备林项目建设经验探讨
　　2.1 项目概况
　　河南省在水分、光照、热量等方面具有良好的自然条件，因此成为首批国家储备林建设试点之一，2013年国家林业和草原局以国有林场为主启动了国家储备林建设。河南省安阳市属于黄淮海地区，自然条件优越，在国家储备林建设方面具有得天独厚的优势。2018年，安阳市国家储备林建设PPP项目获批通过，安阳市国家储备林建设项目实施对解决当地林业发展资金短缺问题，加快国家木材战略储备核心基地建设，大力发展大径材和乡土树种用材林培育，优化树种结构，形成多树种、多材种的用材林经营体系，促进安阳市生态文明示范区和林业强市建设，实现林业“双增”目标有重要作用。
　　项目地址位于河南省安阳市辖一市三县四区（林州市、安阳县、内黄县、汤阴县、文峰区、龙安区、殷都区、北关区），建设面积共39 758 hm2，包括集约人工林栽培、现有林改培和中幼林抚育3种培育类型。总体空间布局包括3个区，分别是山区国家储备林区、平原国家储备林区、城市近郊国家储备林区。
　　2.2 项目资金保障
　　安阳市储备林项目建设周期长，资金投入保障方面需要较大力度支持，传统的财政资金投入方式远不能满足需求。河南省林业厅和国家开发银行河南省分行共同发布了《国家开发银行贷款河南省国家储备林项目管理办法（试行）》，由政府和国家开发银行工作组共同主导储备林建设，解决了资金保障能力不足及管理不规范的问题。安阳市储备林项目融资渠道为国家开发银行河南省分行，保证了建设资金的及时到位，保障了项目建设的顺利实施。
　　2.3 项目建设全流程管理
　　为保障安阳市国家储备林建设项目的有序开展，项目初期制定了安阳市储备林项目建设全流程管理，即设计流程管理、土地流转管理、建设施工管理、验收管理及后期经营管理等环节。同时配套一定的运行保障机制，包括工作手册、管理制度、作业设计指导意见、管控制度等。
　　2.3.1 设计流程管理
　　设计流程包括诸多环节，如设计入场、运营中心介入管理、设计单位管理、设计质量管理、设计评审及设计报备管理、设计成果管理等。根据国家对国储林要求及结合当地实际立地条件，优化树种设计，以当地树种为主，满足短、中、长期木材储备，如泡桐、柳树等属于短期成材，刺槐、香花槐等属于中期出材，银杏、五角枫等属于长期出材。在设计过程中，要考虑后期的运营，在保证木材储备的同时，还可以结合林下土地进行多种经营，如林下种植、林下养殖等。 　　经过市级林业主管部门组织评审的设计文件，包括年度作业设计说明书、图、表、各种附件、数据库包括设计外业调查资料进行备案存档，为项目建设期结束的竣工验收和审计做准备。
　　2.3.2 土地流转管理
　　根据项目实际情况，集约人工林栽培需要流转部分林地和耕地，本项目共需进行土地流转面积1.20万公顷，其中，山区0.27万公顷、平原0.76万公顷、近郊0.17万公顷，所流转土地主要为林地和一般耕地。对在非林地上建设的国家储备林，竣工后依法依规确权发证土地（林地）价格把控土地（林地）流转价格，不能超出可研范围，此外，林地流转价格不能超出现有林地价值。
　　风险把控也是土地流转决策的重要依据。在土地流转时，核对林业局最新的森林资源管理一张图和国土资源局的土地调查最新数据，避免出现大面积的基本农田，造成后期项目建设陷入困境;应向当地林业部门核对，明确流转林地是否为天然林保护区，是否为国家级重点公益林，是否为自然保护区，以及林地保护等级（不能是一级）;对于项目流转的土地，需现场评估土地条件，坡度过大、土层瘠薄、砾石含量高、交通不便、难以造林的地块，原则上不能纳入国储林项目。地块过于破碎、连片面积太小（小班连片面积不得小于6.7 hm2）的区域，原则上不能纳入国储林项目。
　　2.3.3 建设施工管理
　　从土地流转、测量开始，全流程把控施工质量，按照设计要求平整土地;对苗木品种、规格、质量严格把关，确保苗木“两证一签”齐全，苗木档案完备;苗木栽植应符合设计技术要求，对于抚育和改培应严格控制疏伐强度;完成造林后要及时管护，确保造林的成活率;加强施工现场文明管理，注意环境保护，对施工垃圾和废弃物应及时清理。
　　结合项目建设地实际情况，适当配备技术人员、劳务人员、机械设备，并进行相应的技术培训、施工流程和班组的管控等，施工组织管理要贯穿项目建设的整个过程。林业专业技术人员在施工前要进行造林技术培训，对施工流程进行梳理。劳务人员通过劳务承包等方式参与到国家储备林建设工程中，或参与到国家储备林种植、提供种植、养护等劳务工作中，推动实现脱贫。安阳市有42个省级贫困村，国家储备林建设项目尽量往贫困村、贫困户安排，助力精准扶贫。贫困户每年获得土地流转资金，以及参与造林工程建设获得劳动报酬，实现脱贫致富。
　　2.3.4 验收管理及后期經营管理
　　验收管理包括年度自查验收管理和竣工验收管理，主要是为了保证图纸设计方案准确落地。另外，为保证相关部门和管理单位的验收，还要确定严格的档案管理制度，设置专门的档案室，并由专人负责档案，所有档案必须备份，纸质档案和电子档案同时存档。档案的管理要规范，符合规程，满足林业部门的考核和核查。
　　造林结束后，需及时管护，保证林木的成活和快速生长。为了降低管护成本，需积极开展林下经济，发展多种经营，积极推行“公司+农户”“公司+合作社”模式，吸引当地农户和合作社参与，利用各种合作方式，发展林下套种，在保证管护好林木的前提下，降低管护成本。此外，项目运营维护必须符合《森林抚育规程》（GB/T 15781—2015）、《森林采伐作业规程》（LY/T 1646—2005）以及国家、河南省等的相关法律法规和行业规范。
　　2.4 项目建设管理经验总结
　　2.4.1 资金层面：保障资金及时到位
　　河南省林业厅和国家开发银行河南省分行共同牵头，成立联合工作组，负责制定项目建设的相关规程、办法，共同推进项目进展。同时工作组下设办公室，负责联合工作组的日常工作，解决了储备林项目建设资金，极大地推动了储备林项目的进程。
　　2.4.2 技术层面：造林树种持续优化
　　为进一步优化造林树种结构，在满足《森林抚育规程》（GB/T 15781—2015）、《造林技术规程》（GB/T 15776—2016）的基础上，结合河南省实际及项目建设地区特点，结合《河南省主要造林绿化树种推荐名录》中的造林品种，科学选择适宜本地的造林树种，大力发展乡土树种、珍贵树种，做到多树种造林，不断提高储备林建设质量。
　　2.4.3 管理层面：助力精准扶贫战略
　　国家储备林项目建设初期建立完善的全流程管理制度是保障项目建设质量的关键。本次安阳市国家储备林建设项目中的储备林尽量考虑贫困地区，且在人员配备中充分调动当地劳务人员，达到国家储备林任务的同时，解决了贫困地区农民群众增收问题，助力精准扶贫，破解“三农”问题，这是实现全面小康的重要保障。河南储备林项目区地处经济欠发达地区，而国家储备林是这些地区最具特色的林业资源，发展的基础条件好。项目建设将是振兴贫困地区经济，促进项目区社会主义新农村建设，加快贫困地区群众致富的重要途径。
　　3 国家储备林建设的建议
　　3.1 完善制度建设，加强监管
　　林业主管部门应按照国家和地区国家储备林建设有关规程和相关管理办法，结合当地实际情况，制定项目建设实施细则等相关管理办法。1）在政府引导下，通过多种模式和渠道创新性引导融资，完善资金监管、贷款方式，实现资金的到位。2）分县（市、区）组织实施国家储备林项目的，县（市、区）也要制定项目建设实施细则。各级林业主管部门要不断完善制度，加强自我监督检查，做到有规可循、有规可依，真正承担起对项目建设的监管责任，确保项目安全、规范、有序、健康运行。
　　3.2 严格组织实施，确保项目建设质量
　　国家储备林建设要以培育珍贵乡土树种和大径级用材林为主。在项目建设中一定要严格落实项目建设的有关规程和要求，严把质量关。1）尽可能将立地条件好的土地用来规划国家储备林建设，把国家储备林项目建设成高标准、高质量的示范性与标志性工程。2）坚持适地适树原则，依据《国家储备林树种目录》，择优选择适合当地生长的乡土珍贵树种进行科学合理搭配，坚持项目建设与生态文化、服务民生相结合，与森林旅游康养、林业产业发展相结合，倡导混交与复合种植模式，实现可持续经营，满足群众多种需求。3）严把苗木质量关，所用苗木要具有“一签两证”，造林苗木规格要达到国家Ⅰ级苗木标准，严控苗木标准，严禁用材林造林截干或剪梢，尽量全冠造林。
　　3.3 强化项目管理，实现可持续经营
　　国家储备林项目建设是国家重大工程项目，特别是利用贷款建设的国储林项目已纳入跟踪审计。强化项目管理，依法合规开展工作，是完成项目建设的根本保证。各地在推进和实施过程中，要注重规范项目管理，有关资料要及时、完备归档。项目建设必须坚持以立木储备为主，在不违背储备林建设有关政策的基础上，可合理利用项目用地开展林下种养、种苗培育、经济林建设等活动，促使项目建设取得最大经济收益。
　　4 结语
　　我国储备林项目的实施，不仅推进了我国社会经济发展，保障了生态安全和林木安全，而且对我国木材储备提供了最大限度的保障。虽然我国储备林建设目前仍会遇到许多问题，但不断通过扩大试点建设并总结其经验，将为我国储备林政策的稳步完善和优化，以及各项措施的逐渐落实提供重要指导。随着关键的融资渠道的进一步拓宽、林改培力度和苗木培育及成活技术的不断加强、储备林监管制度的逐渐完善，我国的储备林建设进程将高速发展，在林业资源、结构、林产品等各方面都将显著提升，储备林的建设有序、健康发展。
　　参考文献：
　　[1] 杨传金.国家储备林划定及后期管理面临的问题与建议[J].中南林业调查规划，2015，34（4）：1-3.
　　[2] 程朝阳，范广阔，汪炎明.国家储备林建设剖析与实施对策——以福建省为例[J].林业勘察设计，2017，37（1）：7-11.
　　[3] 姜喜麟，秦涛.国家储备林运行管理机制分析与优化建议[J].林业资源管理，2018（5）：8-13.
　　（责任编辑：赵中正）
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