产教融合型企业建设的政策演进与路径优化

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　　[摘要]建设产教融合型企业，推进教育链、人才链、产业链有机衔接，是深化职业教育改革、构建现代职业教育体系的重要实践。产教融合型企业建设的内在逻辑在于契合经济社会高质量发展的需求、职业教育高质量发展的需求、企业社会责任和自身高质量发展的需求，产教融合型企业建设的政策演进历经萌芽探索、纵深发展和形成确立等逐渐深化的不同发展阶段。据此，要从健全激励政策、完善遴选认定标准和构建评价管理体系等多方面推动产教融合型企业建设的路径优化。
　　[关键词]产教融合型企业;职业教育;政策演进
　　[作者简介]顾志祥（1979- ），男，江苏泰州人，南通职业大学，副研究员，硕士。（江苏  南通  226007）
　　[基金项目]本文系江苏省教育科学“十三五”规划2018年度课题（职教类重点）“现代学徒制治理体系创新和实证研究”（项目编号：B-a/2018/03/27，项目主持人：邱德梅、姜乐军）、2019年江苏省高等教育教改研究立项课题“基于长三角一体化产教融合的高职产学研协同育人机制研究”（项目编号：2019JSJG370，项目主持人：贾君瑞、顾志祥）和2019年南通市基础科学研究课题“沪通跨江协同创新背景下区域产教联盟与高职人才培养的耦合升级路径研究”（项目编号：JCZ19051，项目主持人：顾志祥）的阶段性研究成果。
　　[中图分类号]G717    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2020）14-0056-06
　　产教融合、校企合作是职业教育的基本办学模式，是办好职业教育的关键所在。自党的十八届三中全会首次提出职业教育“产教融合”概念以来，经过不断的探索与实践，产教融合已经取得了丰富的理论和实践成果，尤其是近年来一系列重磅文件的出台更是将深化产教融合、校企合作推到了一个崭新的历史高度，而提出要加强产教融合型企业建设正是这个阶段的标志性产物。当前，关于产教融合型企业的理论研究与实践探索已经取得阶段性成效，但对于如何加强产教融合型企业建设依然存在一定的界限模糊和理论分歧。基于此，本文尝试从阐释产教融合型企业建设的内在逻辑，分析产教融合型企业建设的政策演进等入手，提出推动产教融合型企业建设的优化路径，希望以此促进产业与教育协同发展。
　　一、产教融合型企业建设的内在逻辑
　　逻辑是问题的起点，是解决事物产生、发展乃至兴盛与衰败等诸多问题的关键钥匙。从某种意义上说，任何事物的产生都必定有其特有的内在逻辑。因此，把握产教融合型企业建设的逻辑是我们进一步认识产教融合型企业是什么、为什么乃至怎么样的关键一步。
　　1.契合经济社会高质量发展的需求。“十三五”以来，全球经济形势的深刻变化，推动我国社会经济进入“新常态”，发展模式从追求高速转向注重高质，与之相适应的社会经济结构也发生了重大调整。在人口红利逐渐消失的背景下，依靠资源要素驱动的传统产业链增长动能逐步下降，可持续发展能力衰退，迫切需要加快培育以新技术、新产业、新业态和新模式为特征的战略新兴产业和现代服务业，如智能制造、高端装备、生物医药等领域，需要通过现代和传统产业之间的动能转换，获取新的经济增长点，实现产业转型升级和经济高质量发展。
　　从发达国家经济发展历程来看，产业发展与职业教育密不可分。产业发展引领职业教育。产业结构的调整优化是职业教育发展的驱动力，驱动职业教育规模、层次和结构调整。职业教育反过来推动产业发展。高素质技术技能型人才是产业发展的关键要素，产业健康发展离不开职业教育的人才支撑。当前，我国经济正处于产业转型升级和创新驱动发展提速阶段，传统的职业教育育人模式已无法满足现代产业发展人才需求。推动产教融合型企业建设，进一步深化产教融合、校企合作，对于提高职业教育人才培养的精准性和有效性，推动产业链升级改造，强化关键环节和重点领域的创新能力，全面提升产业和人才核心竞争力，实现国家经济高质量发展具有重要意义。
　　2.契合职业教育高质量发展的需求。教育产生的根源是人们为了获得生产生活必需的知识和技能，而技能获取的最佳途径就是“做中学”“学中做”。在人类社会劳动分工逐步形成后，职业分工便随之产生，这也是职业教育的早期雏形。实践表明，在经济高度发展的当代社会，技术技能的获取涉及政府、教育、产业、行业、学校与企业等多方利益主体，技术技能的形成需要多方尤其是校企的协同培养。学习者只有在企业真实的生产经营环境中真做实干，才能有效获取技术技能。“以产业部门和教育部门集体合作的方式培养技能;它培养一种国家层面、集体层面的能力;它一开始就是一种合作的概念，它表达的是一种职业教育与产业发展合作的理念。”
　　隨着我国职业教育改革的不断推进，产教融合型企业建设作为深化产教融合、校企合作的重要载体，已成为职业教育由规模扩张向内涵发展、由普通教育向类型教育转变的最佳展现。众所周知，当前校企合作中存在的“校热企冷”现象，究其原因，一方面在于职业教育人才培养过程中，企业只是“参与者”;另一方面在于职业院校人才供给与产业人才需求在结构、质量、水平上不匹配，产业人才需求变化在职业院校人才培养中未能及时响应。基于此，突破职业教育传统单一的人才培养模式，发挥企业在人才培养中的重要主体作用，构建校企双主体协同育人模式，实现校企双方在专业课程体系、人才培养规格、师资队伍建设和实训基地建设等方面充分共享资源和信息，成为必然选择。而产教融合型企业将供给和需求合二为一，在供给和需求间构筑紧密的纽带和稳固的桥梁，可以引导职业院校人才培养更加贴近产业、贴近企业、贴近市场，根据行业和企业需求，精准设置专业和课程，提升专业设置的科学性、针对性和有效性，培养区域产业真正需要的技术技能人才，促进人才链和产业链的有效衔接，最终实现职业教育办学质量的整体提升。
　　3.契合企业社会责任和自身高质量发展的需求。企业作为市场经济的重要运行单元，具有市场和社会两种属性。市场属性是其本质属性，通过获取经济利益来体现;社会属性是其外在属性，通过承担社会责任和义务来体现。职业教育人才培养作为社会准公共产品，企业参与职业教育人才培养是其社会责任的重要体现。对此，世界各国政府早已达成共识。例如，在英国，政府规定规模以上企业或企业联合体需要缴纳学徒税，同时对参与职业教育人才培养的企业发放学徒税补贴;在德国，政府要求企业参与学徒的实践技能培养培训环节。在我国，随着社会主义市场经济的日臻完善，支持职业教育发展已经成为企业承担社会责任的主要形式。通过直接参与职业教育人才培养承担社会责任，这对提高企业品牌的社会美誉度和影响力，提升客户对企业产品的忠诚度，实现企业持久竞争力有着重要推动作用。 　　此外，当前我国产业结构持续优化升级，战略新兴产业正加速培育，通过直接在人力资源市场吸收毕业生的方式已经无法适应现代企业用工需求。而产教融合型企业作为“产业和教育合为一体”后产生出的一种新“产教融合体”，兼具“产业”和“教育”的共同要素，很好地解决了职业教育人才培养与企业用工需求无法无缝对接、直接匹配等问题，最终实现了职业教育和企业的双贏。
　　二、产教融合型企业建设的政策演进
　　职业教育从诞生起就有别于其他教育类型，职业性是其最大特点，这也决定了职业教育从发展之初就与产业密不可分。加强产教融合型企业建设作为我国职业教育深化改革的一项重大制度创新，是伴随着对职业教育认识的不断深化，尤其是对企业参与职业教育重要性的认识不断加强而逐步形成的。其间，随着职业教育治理体系的不断完善，政策演进过程中政府角色定位也悄然改变，治理结构中的治理主体与定位愈加清晰。
　　1.萌芽探索阶段（1978—1995年）。1978年十一届三中全会的召开，标志着改革开放正式拉开帷幕。这一时期社会经济建设经过调整、改革、整顿、提高，发生了根本性变化，经济建设得到了快速发展，技术技能人才日益紧缺。为缓解经济发展与人才需求之间的矛盾，国家开始逐步恢复职业教育，强调职业技术教育要密切联系国家经济社会发展，鼓励企业全方位参与职业教育人才培养，同时出台了相关政策文件。1979年，国家劳动总局颁布的《国家劳动总局技工学校工作条例（试行）》指出，学校生产实习教学要结合地方企业生产进行，注重培养学生的基本操作技能和解决实际问题的能力。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》强调，大力发展中等职业技术教育，职业技术教育要密切结合经济和社会发展需要，发挥企事业单位和业务部门的主动性和积极性，鼓励各类集体组织、个人和社会力量参与职业技术教育办学。1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》强调，职业技术教育在国民经济和社会发展中有着重要战略地位和作用，要求努力办好职业技术教育，通过大家来办学的方式，充分发挥企业在培养技术工人方面的优势和力量，倡导产教结合、工学结合。这也是国家层面首次正式提出实施产教结合、工学结合人才培养模式，为职业教育发展指明了方向，并为今后产教融合型企业建设提供了可能。
　　2.纵深发展阶段（1996—2016年）。1996年，《中华人民共和国职业教育法》颁布，职业教育法律地位予以确立。这一时期，我国产教融合政策有了清晰的顶层设计和明确的发展路径，职业教育人才培养模式逐步从微观的工学结合向中观的校企合作以及宏观的产教融合过渡，同时注重多元主体参与职业教育办学，如混合所有制办学、集团化办学等，学校和企业协同育人的格局基本形成，企业在职业教育中的育人主体地位愈加显著。2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出，积极关注市场发展需求和劳动就业方向，职业院校要紧密联系行业企业，改变传统以课堂教学为中心的人才培养模式，积极推进工学结合与校企合作的人才培养模式改革，注重学生社会实践和企业生产实习，依靠行业企业发展职业教育，提升校企合作紧密度。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，构建以政府主导、行业指导、企业参与的职业教育办学模式，优化职业教育规模与结构，满足经济社会发展需求。鼓励企业开展学生生产性实习和教师企业实践锻炼，积极参与职业教育人才培养。同时，要求加快制度建设，推进校企合作法制化。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》则强调，加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，坚持政府推动，市场引导，充分发挥市场机制作用。这是国家政策文件中首次提出职业教育产教融合的要求，对产教结合是一种升华。同时我们也发现，随着我国职业教育改革的不断深入，政府在产教融合治理结构中的角色定位从过去的“主导”地位逐步演变为现在的“推动”地位。两字之差折射出产教融合政策的根本性变化，说明现代职业教育发展要充分遵循市场规律，发挥行业企业在职业教育中的重要作用。
　　3.形成确立阶段（2017年至今）。2017年，党的十九大报告明确提出完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作。为适应社会经济发展和产业转型升级需要，积极推进人才培养供给侧结构性改革，职业教育要发挥行业企业在人才培养中的重要主体作用，探索共建共享、开放合作机制，促进教育链、人才链与产业链、创新链的有机衔接。由此，产教融合已经进入我国职业教育改革的深水区。为贯彻党的十九大精神，2017年，国务院办公厅印发的《关于深化产教融合的若干意见》指出，积极开展产教融合试点工作，鼓励综合实力强、有行业代表性的企业开展试点，发挥产教融合在经济社会协调发展中的支撑作用，实现产业与教育统筹融合发展。为进一步深化职业教育改革，2019年，国务院颁布的《国家职业教育改革实施方案》要求，积极推动校企全面深度合作，“培养数以万计的产教融合型企业”。至此，产教融合型企业正式以文件的形式确立。为推进产教融合型企业建设，对进入目录的产教融合型企业实施“金融+财政+土地+信用”的组合式激励措施，同时享受相关税收优惠政策。为促进产教融合型企业建设落地生根，2019年，国家发展改革委联合教育部印发的《建设产教融合型企业实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》）进一步指出，产教融合型企业建设坚持政府引导、企业自愿、平等择优、先建后认、动态实施的基本原则，同时规定了产教融合型企业的培育条件、建设实施程序以及支持管理措施。产教融合型企业建设，打通了产教融合政策落地后的“最后一公里”，对深化产教深度融合、校企合作以及推动职业教育科学发展具有里程碑意义。
　　三、产教融合型企业建设的路径优化
　　《实施办法》指出，“产教融合型企业是指深度参与产教融合、校企合作，在职业院校、高等学校办学和深化改革中发挥重要主体作用，行为规范、成效显著，创造较大社会价值，对提升技术技能人才培养质量，增强吸引力和竞争力，具有较强带动引领示范效应的企业”，从政策上对何为产教融合型企业进行了明确界定。据此我们进一步理解，产教融合型企业是“通过评审认定并经政府授权的企业”，政府引导、企业参与和科学评价必然是决定产教融合型企业建设成败的关键。 　　1.健全激励政策，吸引企业积极参与。有效的政策激励既能推动产教融合型企业健康发展，也能吸引更多企业参与职业教育人才培养。纵观历年职业教育政策文献，凡涉及企业举办或参与职业教育的情况，都有相应的激励措施。例如，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，“制定优惠政策，鼓励企业接收学生实习实训和教师实践，鼓励企业加大对职业教育的投入”。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》指出，“落实社会力量举办教育有关财税政策，积极支持职业教育发展和企业参与办学”。此次《实施办法》对产教融合型企业激励政策也做了明确规定，对纳入产教融合型企业建设信息储备库的建设培育企业，落实各项优惠政策，在项目审批、购买服务、金融支持、用地政策等方面给予便利和支持。同时，对进入产教融合型企业认证目录的企业，给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励，并按规定落实相关税收政策。因此，各级政府在推进落实组合式激励政策的过程中，要充分发挥政策红利，做好企业服务工作。例如，在落实税收优惠政策方面，税务部门要结合企业的规模和类型，综合考虑产教融合型企业参与职业教育的硬投入和软投入，制定针对不同行业不同企业类型的税收抵扣和减免办法，切实缓解企业参与职业教育的资金压力。在资金支持方面，财政部门要优化企业征信和信贷系统，为企业融资提供优质便捷的绿色通道。
　　当前，政府在落实产教融合型企业支持激励政策时，主要基于物质层面的考量，如融资支持、财政补贴、税收优惠，而精神层面的激励政策相对欠缺，不利于形成支持产教融合型企业建设的社会氛围。因此，政府可以通过媒体宣传、公开表彰等方式，让广大民众了解产教融合型企业的社会贡献，以便为产教融合型企业赢得良好的社会声誉和顾客忠诚度，提升产教融合型企业的行业竞争力，形成“先行者先受益”的政策激励效应，吸引更多企业参与职业教育人才培养。
　　2.完善遴选认定标准，规范企业有序参与。优化产教融合型企业遴选认定标准关乎企业是否享有教育機构地位和政策红利，对引导企业有效参与职业教育、推动产教融合型企业建设发挥着关键性作用。《实施办法》只给出了产教融合型企业建设培育的基础性条件和实施范围，对区域产业经济和职业教育发展实际情况考虑不够。
　　为增强遴选认定标准的科学性、可行性和权威性，笔者结合国家第一批产教融合型试点企业遴选情况，提出五个方面的遴选认定优化措施。第一，从遴选的行业领域看，当前的遴选行业领域主要体现为国家宏观战略发展与社会民生价值取向，如智能制造、高端装备、生物医药、养老、家政、托幼等，具有一定的阶段性时代特征，但对未来产业发展动态研判不够，因此，需要利用大数据等分析工具，研判产业发展动态和企业发展需求，让遴选认定标准具有一定的前瞻性。第二，从遴选企业的投资量化范畴看，在校企合作过程中，企业的投入包括硬投入和软投入。硬投入主要是资金投入，可量化，属于显性投入，如企业的办学投资和办学经费支出、实训基地建设支出等。软投入主要是人力资源投入，难以量化，属于隐性投入，如企业在师资队伍建设、课程建设等方面的投入。在企业投资量化范畴方面，要结合企业的规模和类型，兼顾硬投入和软投入，定性与定量相结合，制定不同的遴选认定标准。第三，从遴选企业的区域分布看，我国区域经济发展不平衡，导致职业教育发展规模和程度也不均衡，从而影响了区域企业在校企合作中的投入。因此，在制定遴选认定标准时，要考虑区域发展差异，设置企业入围最低门槛，向中西部企业政策倾斜，从而缩小区域经济发展差距。第四，关注企业的经营状况。产教融合型企业需要经历一段长时间的建设过程，遴选认定标准要关注企业的盈利能力、经营能力和偿债能力等重要指标，避免企业在建设过程中出现破产或生产经营困境，导致前期建设工作功亏一篑，造成资金和资源的浪费。第五，关注企业的社会责任承担情况。遴选认定标准在充分考虑企业参与职业教育办学的同时，也要关注企业其他社会责任的承担情况，如参与社会公共服务、公益和慈善事业等。只有社会责任感强的优质企业，才能更好地参与职业教育人才培养。
　　3.构建评价管理体系，保障各方有效参与。产教融合型企业在建设培育过程中，涉及政府、市场、行业、企业、学校、学生等多方利益相关者。如何平衡各方利益，保障建设培育工作有序平稳推进，构建科学有效的评价管理体系是关键，这直接影响着产教融合型企业发展的内在动力，也决定着产教融合型企业的建设方向。
　　如何构建产教融合型企业评价管理体系，主要涉及评价主体、评价内容、评价方式三个方面。第一，关于评价主体。《实施办法》指出，“支持开展产教融合型企业第三方评价”。第三方评价在职业教育早期政策文件中已有一些探索和尝试，如《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》等文件均要求，推动职业教育管、办、评分离改革，积极支持各类专业组织等开展第三方评估评价。很显然，第三方评价将逐渐成为职业教育改革评价的发展方向。通过引入第三方评价机构，充分发挥其评价的独立性与专业性，保证评价工作科学权威。第三方评价机构的实施主体可以是行业协会组织，也可以是政府部门主导，但无论采取何种形式，必须坚持管、办、评分离原则，保证评价工作公平、公正、公开。第二，关于评价内容。结合产教融合型企业建设的目标和计划，突出效能导向，依据企业参与职业教育人才培养实际，围绕产教融合型企业建设的不同阶段，制定评价内容。在建设初期的资源整合阶段，评价内容应注重企业在产教融合方面的布局规划、机构设置以及制度建设情况。在建设中期的实施运行阶段，评价内容应注重企业参与职业院校专业建设、课程体系构建、师资队伍建设等情况。在建设后期的融合发展阶段，评价内容应注重产教融合建设成果，如人才培养成效、资源利用效率以及社会、政府、学校、企业和学生的满意度等。第三，关于评价方式。可以采用定性与定量相结合、建设过程评价与建设结果评价相结合、阶段性成果评价与终期成果评价相结合等方式，综合考虑产教融合型企业投资额等硬指标和产教融合成果等软指标。
　　此外，在构建产教融合型企业评价管理体系时，还应考虑监督管理职能。《实施办法》指出，“进入产教融合型企业认证目录的企业，每3年由省级发展改革、教育行政部门对其进行资格复核，复核合格的继续确认其产教融合型企业资格，不合格的不再保留产教融合型企业资格。”也就是说，产教融合型企业建设实行有进有出的动态化管理机制。因此，有必要建立产教融合型企业定期巡查制度，动态跟踪和管理产教融合型企业参与职业教育的进展情况和工作成效，及时发现问题并督促整改，完善与准入机制相对应的规范合理的退出机制，引导未能尽到社会责任或不再适合开展校企合作的企业退出产教融合型企业建设行列，取消其产教融合型企业资格，减少建设资源浪费，实现资源动态优化配置。
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