PPP模式在电子政务建设中的应用研究

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　　[摘要]　目前，PPP模式在国外公共基础设施建设中的应用非常广泛。PPP模式自身的运作机制使其可产生减轻政府财政负担、提高效率、降低风险、加强管理和控制等优势。而美国印第安纳州政府电子政务建设PPP模式的实践也说明该模式的可行性。但从实际来看，PPP模式在我国应用的时间并不太长，所以在推行的过程中需要注意公司化运作的组织管理、监管规制体系的完善、合理的风险分担机制设计和私人合作伙伴选择等方面的问题。
　　[关键词]　PPP模式　电子政务建设　应用
　　[分类号]　D035.1
　　
　　PPP(Public，Private Partnership，即公私合作伙伴)模式是20世纪90年代在英国兴起并在西方国家广为流行的一种公共产品和服务供给新模式，主要在国外公共基础设施建设中得到广泛应用。其实质是政府公共部门根据社会对公共产品和服务的需求，提出建设项目，通过招投标确立私营部门合作伙伴，私营部门负责项目的设计、建设、运营和维护。这种模式强调政府的公共部门(Public)与私营机构(Private)建立良好的合作伙伴关系(Partnership)，并以“契约约束机制”督促私营部门按政府规定的质量标准提供公共产品和服务的生产，公共部门(或政府)向私营部门付费作为对其生产成本的补偿和收益的回报。在这种模式下，公共部门不是把重点放在拥有和管理资产上，而是配合私营机构建立相应的管理监督机制，保证公共基础设施的运行最具成本效益。
　　
　　1　PPP模式的内涵与优势
　　
　　1.1　PPP模式的内涵
　　PPP模式最初起源于英国，它本身是一个含义非常宽泛的概念，加之世界各国人们意识形态的不同，要想使各国对PPP的确切涵义达成共识是非常困难的。欧盟委员会认为：“PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务”。美国PPP国家委员会认为：“PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求”。加拿大PPP国家委员会则认为：“PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求”。从PPP模式在国外一些公共基础设施建设中的应用状况来看，理解PPP模式的涵义应突出在以下几方面：①PPP是指公共部门与私人部门为提供公共产品和服务而建立起来的一种长期合作关系。这种合作伙伴关系需要通过正式的协议来确立。②在PPP伙伴关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共产品和服务，合作共担风险与责任，共享回报。③在PPP的框架下，一些原来由公共部门承担的工作转移到了私人部门，但公共部门始终承担着提供公共产品和服务的责任。④公私合作伙伴关系的形式非常灵活广泛，具体项目的实现方式可以采取BOT、TOT、DBFO等各种形式，不同形式下私人部门的参与程度与承担的风险程度各不相同。⑤建立这种关系的基本指导思想是，公共部门和私人部门各具特色，这些特色使他们在公共产品和服务的生产和提供的某些方面各具独特的优势。成功的制度安排在于汲取双方的优势力量以建立互补性的合作关系。
　　
　　1.2　PPP模式在电子政务建设中的优势
　　・PPP模式可减轻政府财政负担。电子政务建设是一项庞大而复杂的系统工程，需要巨额资金投入建设和运营。这些巨额投资如果全部要靠政府财政投入显然是不现实的，因此，需要引入PPP模式，通过政府公共部门和私营企业共同参与电子政务基础设施的建设和运营，以减轻政府的财政负担。
　　・PPP模式可以使私营资本更多地参与到电子政务建设项目中，以提高效率，降低风险，而这正是我国现行电子政务建设项目融资模式所欠缺的。
　　・PPP模式有利于政府机构加强对公共产品和服务在质量和水平上的管理和控制。这种管理和控制权的保持是以在一定标准上建立起来的付费机制为基础的。
　　・PPP模式有利于政府角色的转换和重新定位。在PPP模式下，政府的角色主要定位在：①制定政策和界定目标；②发现公共部门与私营机构合作的机会；③决定分配公共资源给各项目的优先次序；④衡量所涉及的风险并建议分担风险的安排；⑤制定和管理奖励机制；⑥根据服务的成效、规格确定服务要求；⑦确保采购工作公开、公正地进行；⑧确保达到成本效益；⑨制定、监察并贯彻服务水平；⑩执行规制监管职责；⑩保障顾客和公众的利益。
　　
　　2　美国印第安纳州政府电子政务建设PPP模式的实践
　　
　　美国印第安纳州政府在电子政务建设方面以“Ac-cess Indiana”项目而著称，在全美各州电子政务排名中位居前列。Access Indiana作为印第安纳州政府的信息门户，它为州政府的各类服务对象提供一个全方位的电子信息人口，向社会提供印第安纳州政府的各项政府服务和信息。特别是该州通过公私合作伙伴(Public-Private Partnership)方式聘请私营公司，由私营公司提供启动资金，负责网站的开发、经营、维护和管理等费用，并允许私营公司通过对网站的使用向顾客收取一定的费用。这种做法是美国构建和运营政府网站的一种创造性实践，很有借鉴意义，它使州政府在不需要相应资金投入的前提下，向社会提供高水平的电子政务业务，既开创了政府运营电子政务的新模式，也为政府和企业之间的合作开辟了新的道路。
　　
　　2.1　Access Indiana的组织架构
　　作为印第安纳州的政府门户，Access Indiana的组织架构主要由三部分组成：
　　・Intelenet Commission。它是一个由州立法机构批准设立的专门负责统筹安排州政府电信和信息技术应用服务的机构，也是一个公司化运作的政策性实体，获州政府授权具体负责Access Indiana项目的组织管理工作。
　　・EDARC(即强化数据接入检查委员会)。这是一个用来监督和规范Access Indiana运作的机构，它每月举行例会审核Access Indiana的运行情况，审批各部门与服务提供商的合同，监督Access Indiana的运行状况，鼓励使用电子政务，决定某些信息的使用费用等。
　　・ITOC(即信息技术监察委员会)。这是一个用来为州政府监控信息技术发展趋势和进展，开发总的战略和架构以及协调州信息技术总规划的机构。它为州政府的相应机构提供咨询和顾问服务，并监控信息技术活动。
　　
　　2.2　Access Indiana的运作模式
　　Access Indiana项目的成功运作得益于具有创新意义的公私伙伴合作(Public-Private Partnership)模式。

在这一模式中，有多家机构围绕共同的目标开展相应的合作和协同业务。
　　・Intelenet Commission获州政府授权具体负责Access Indiana项目的组织管理工作。该委员会通过竞标方式，将IT服务外包给Indiana Interactive公司。由该私营公司提供启动资金，并承担Access Indiana网站系统的开发、经营和管理费用，负责日常运营。州政府未花费一分钱就能保持该网站的所有权。
　　・Indiana Interactive是美国国家信息财团公司(NIC)下属的子公司，NIC公司是全球电子政务解决方案的领先供应商，在政府门户网站建设和电子政务系统开发方面居于领先地位。Indiana Interactive作为印第安纳州政府的私有企业合作伙伴，通过“自助资金(self-Funding)”方式(即该项目由私营企业自己提供资金，自负盈亏)进行Access Indiana的运营，同时不需要任何来自政府机构的拨款。在Access Indiana的自助资金方式下，Indiana Interactive公司从两个来源取得收益：一是为用户提供比以往的传统方式更为“便利”的交易方式并对此收费；二是对基础政务信息的增值业务收费。Indiana Interactive收入的相当大一部分是由在线增值业务使用费组成的。政府网站上99％的信息和服务是对公众免费提供的，另外1％所获得的利润足以维持整个网站的运营开销。Access Indiana的这种模式使得整个网站的建设以及后期的运行、维护都不须花费州政府的税收。
　　・根据州政府与NIC公司的协议，印第安纳州政府拥有Access Indiana的所有权，并成立一个监管委员会负责监管网站内容和收费是否符合州的有关政策和程序，NIC提取州政府通过网上交易所获得的部分收入作为回报。州政府各机关负责界定哪些是可公开资源，哪些公共资源和服务可通过Access Indiana网站传递。作为网站的管理者，Indiana Interactive负责开发、运营、维护、拓展电子交易和提供各公共部门信息，同时还须负责教会用户如何使用Access Indiana，包括宣传、推销州政府的在线服务等。
　　・EDARC是Access Indiana相关政策和法规的制定者，它的成员包括政府官员和网站设计者，如州财政办公室主任、行政部长官、州图书馆馆长、州长办公室联络员等。后来又增加了六个无投票权的成员来代表专业团体、商界人士和普通市民的利益。Indiana Inter-active的管理队伍则不时向该委员会提供操作上的更新方案。EDARC运用自己的权利，制定政策法规来规范电子政务网站的外观设计和功能。可以说，AccessIndiana的成功运营，EDARC功不可没。
　　
　　2.3　经验借鉴
　　Access Indiana是全美各州电子政务发展的领先者，也是国际电子政务发展中的成功典范，无论是它的运作模式，还是它的实际运作效果，都具有十分重要的理论价值和实际意义。其主要成功经验体现在：①在门户网的建设中成功运用了公私合作伙伴模式，形成了由印第安纳州政府及其各部门同私营公司IndianaInteractive构成的优势互补、利益协调的联盟体系；②形成自助资金(self-Funding)模式，负责网站运作的私营公司，巧妙地使用了对极少部分服务进行的收费，支撑了整个网站的运作，从而在不需要依靠任何政府拨款的前提下，既形成了良性循环，又产生了较为理想的经济效益；③加强合作，明确责任范围，及时进行业务流程重组，从而大大提高了工作效率；④电子政务服务渗透到各个方面，最大程度地为公众提供了便利，使他们足不出户就可以享受政府的服务，最大限度地为公众创造价值。
　　这种由州政府通过公私合作方式建立一个完整服务网站的模式，减少了政府开销，避免了各部门分别建立网站存在的重复和浪费问题。同时，由于网页服务的收费具有合理性和针对性，既可使客户获得满意服务，也为网站运营和维护提供了资金来源。因此，该模式对我国电子政务建设的科学、快速发展具有重要的借鉴意义。
　　
　　3　应用PPP模式应注意的问题
　　
　　美国印第安纳州政府电子政务建设PPP模式的实践给我国电子政务建设提供了宝贵的参考资料，从中带给我们一些重要的启示。但由于PPP模式在我国应用的时间并不太长，所以在推行的过程中会不可避免地碰到很多具体问题，应当引起我们的注意。
　　
　　3.1　公司化运作是实现PPP模式的前提
　　为了吸引私营资本投资，充分发挥各种资金在电子政务建设中的作用，就必须建立一个与之相适应的制度，为PPP模式提供制度保证，有效消除投资者对电子政务建设和运营中诸多不确定性的顾虑。因此，公司化运作是吸引私营资本投资、实现PPP模式的前提。如在"Access Indiana"项目的运作过程中，就成立了一个公司化运作的政策性实体Intelenet Commission，它获州政府授权具体负责Access Indiana项目的组织管理工作。从国内来看，北京海淀园区电子政务建设的基本思路也是首先成立政府控股的专业IT公司，由政府与该公司直接建立电子政务项目的甲方和乙方关系，然后再由作为外包总提供商的该公司根据具体项目需要，分解任务，向社会进行二次外包。
　　
　　3.2　建立和完善监管与规制体系
　　PPP模式的应用要求有一个健全、完善的监管规制体系，以便协调好政府与企业之间的关系并规范好政府与企业的行为，而公共利益的实现也依赖于一个健全、完善的监管规制体系和强有力的政府。如果在应用PPP模式的过程中，政府的监管职能出现缺位，势必造成操作过程中各种违规甚至违法现象的出现，公共利益将被私营机构的经营者置之脑后。当然，政府在维护公共利益的同时也要注意维护好私营机构的利益，如果政府的规制范围没有限度、运作不够透明、在微观层面干预过多，私营机构的投资者就会望而却步，进而转向其他更好的投资环境。
　　
　　3.3　设计合理的风险分担机制
　　PPP项目投资金额大，工期长，不确定因素多，需要承担的风险很大，由公共部门或私人部门任何一方单独承担，都不利于项目成功实施。因此，为确保PPP项目成功，相关风险必须在公共部门和私人部门间合理地分担。风险分担的一般原则是：每一风险应该由最能控制该风险发生的一方承担。具体来看，风险应与承担能力相适应；风险应与控制力相称；风险应与投资者参与程度相协调；风险应与收益相对应；风险不处理与造成的损失相对称；风险处理与对项目经济性影响相适应。
　　
　　3.4　慎重选择私人合作伙伴
　　根据国外PPP模式实践经验，公共部门选择私人合作伙伴应遵循三个基本原则：①信息发布公开、透明。政府应将拟招标的项目在相关媒体上公开发布，给予投标人和潜在投标者充分的信息认知。②开放与竞争。为减少信息缺乏风险，PPP模式的设立必须建立在市场充分开放基础之上，并引入平等的竞争机制，选择真正有能力的投资人为私人合作伙伴。③程序科学、规范。程序包括初步筛选阶段和正式确定阶段。在初步筛选阶段，公共部门与潜在的私人伙伴竞争者签署RFEI兴趣表达申请和RFQ资格申请。当公共部门了解其PPP模式的整体构想，但不明确目标能否达成的情况下，RFEl能起到信息搜集作用。当公共部门详细地定义了项目目标，但对于潜在的私人伙伴状况不了解以及未知私人伙伴是否拥有足够的技术实现创新时，RFQ起到了一个非常重要的筛选作用。正式确定阶段也就是在筛选基础上进行合适中选优，主要是投标过程的有序性和合法化。
　　
　　4　结语
　　
　　一直以来，我国许多政府机构的电子政务网站建设与运营大多都是由政府财政支持并由本单位的信息中心(或计算中心)承担，这种传统的投资及管理模式使得我国电子政务建设在投资建设体制和运营管理体制方面存在诸多弊端，如投资渠道单一，财政不堪重负，运营效率低下等，这已经严重制约我国电子政务的发展。在我国电子政务建设中引进和应用PPP模式，积极吸引私营资本参与电子政务建设并按市场化模式运作，能有效减轻政府财政支出的压力，并提高我国电子政务建设项目投资与运营的效率。但是PPP模式的成功应用是有条件的，因此，借鉴发达国家或地区在应用PPP模式方面的经验教训，有利于发挥PPP模式在我国电子政务项目建设中的优势，推动我国电子政务建设的科学、快速发展。

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