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吉林省边境地区基本公共服务均等化中政府责任研究

来源:用户上传      作者:庞丽萍 于恩洋

  摘 要:近年来,我国基本公共服务步伐加快,但在发展进程中基本公共服务在各地区之间呈现出发展不平衡的态势,特别是边境城市发展差异性较大,公共服务的非均等化供给会引发一系列的社会问题。该文以吉林省边境地区为研究对象,从基础教育、医疗卫生、社会保障和就业4个方面探讨了吉林省边境地区基本公共服务均等化发展现状,分析了其公共服务均等化所取得的成就与现存的问题及成因,并且从政府履行责任角度提出了完善公共服务均等化的对策建议。
  关键词:吉林省;边境地区;公共服务均等化;政府责任
  中图分类号 D630 文献标识码 A 文章编号 1007-7731(2020)19-0163-03
  1 引言
  随着中国特色社会主义号角的吹响,人民群众对美好生活的向往、对物质文化的需求提出了更高的要求,对公共服务均等化诉求与日俱增。在吉林省基本公共服务发展进程中,各地区间公共服务均等化发展不平衡,特别是吉林省通化市、白山市以及延边州等边境城市发展差异性较大,非均等化公共服务供给会引发一系列的社会问题。从区域位置来看,吉林省作为我国东北地区的中心省份,同时又是毗邻朝鲜和俄罗斯的边塞要地,研究其边境地区基本公共服务的均等化问题意义重大。本文通过对吉林省边境地区政府在基础教育、医疗卫生、社会保障、就业等4个方面的责任履行现状进行梳理,剖析了其内生原因,并提出了相应的对策建议。
  2 取得的成就
  2.1 基本公共服务均等化体系框架基本建立 中央颁布《国家推进基本公共服务均等化“十三五”规划》,吉林省政府紧跟国家发展步伐,出台了《吉林省推进基本公共服务均等化“十三五”规划》,初步建立了以基本公共服务为核心的制度体系。吉林省边境地方政府根据规划相关内容和标准,在医疗卫生、就业服务、教育等方面出台相关政策法规推进基本公共服务均等化的进程,如《推进统一社会保险公共服务平台建设》《吉林省就业扶贫方案》等。规划从吉林省具体情况出发,从规划背景、各领域重点任務、保障措施等方面进行规定,基本确定了本省的基本公共服务均等化体系框架,确保公共服务均等化的实现。包含教育、医疗、卫生、就业4个基本领域,确定了基本公共服务均等化的内容、服务对象、服务指导标准等。由此,吉林省的基本公共服务体系框架初步确立。
  2.2 保障水平不断提高 国家基本公共服务均等化“十三五”规划实施以来,吉林省在基本公共服务均等化的建设中取得了很大的成就,在基础教育、医疗卫生、社会保障、公共就业等方面都有了很大的改善,政府对基本公共服务的投入逐年增加,基本公共服务均等化建设取得成效、供给水平具有保障(如表1)。如完善基本医疗保险制度、推进义务优质均衡发展、完善医疗卫生服务体系的目标基本实现。
  2.3 公共服务均等化分类标准基本明确 吉林省边境地区依据国家的公共服务指导标准,建立了边境地区的公共服务均等化的考核指标、责任机制与具体分类标准做了明确界定,使得公共服务绩效评估有了初步的依据。例如,在促进就业方面,实施积极就业政策,建立就业动态监测机制,对全省就业失业情况进行全面系统的统计分析,反馈失业信息,精准对失业人员提供就业推荐等基本公共服务;加强职业职工技能培训,推行“校企合作”“互联网+职业培训”等新型职业培训模式,互动提升职工理论能力与实践能力;创建公共创业服务信息平台,依托信息技术手段如大数据、云计算、区块链等,明确了支出责任及分担方式。
  2 存在的问题
  2.1 政府财政投入相对不足 由2018年《中国各省基本公共服务供给指数》分析得知,吉林省政府财政投入位列东三省第3名,在全国基本公共服务财政投入排名属中等偏后。如表2所示,相对于省级而言,边境各地方政府对基本公共服务投入的比例较少。2018年,吉林省边境通化市、白山市、延边州的一般公共服务支出仅占财政总支出的7.8%、6.8%、9.7%,财政额度较低。
  吉林省边境政府财政投入不足的主要问题体现在以下2个方面:一是基本公共服务总体财政投入比例较少。吉林省边境通化市、白山市、延边州在基本公共服务财政支出比例较低,且支出的比例不稳定。从总体上来说,吉林边境地区政府对基本公共服务的财政支出较少,吉林边境地区推进基本公共服务均等化的进程较缓慢。二是财政投入不足,地区差距较大。公共财政是促进基本公共服务均等化的重要手段和途径[1]。因此,财政收入强弱的反应可以在城乡居民人均财政收入中体现。一般说来,城乡居民人均收入水平较高的地方其地方政府的基本公共服务能力也就越强[2]。2013—2018年,吉林省政府在推进城乡基本公共服务均等化的过程中做了很大的努力,但收效甚微。在对比白山市、通化市、延边州3个地区的城乡居民人均收入中,3个地区的城乡居民人均收入差距明显。延边州在这3个地区中的差距较大,城镇居民人均收入比农村常住居民高2.38倍,而白山市,通化市的城镇居民人均收入是农村常住居民的2.16倍、2.18倍。总的来说,边境地区和吉林省的城乡居民人均收入差距较大,这也侧面反映了地区政府在推进城乡基本公共服务过程中的财政侧重方向,城乡基本公共服务供给的不均等化明显。
  2.2 公共资源配置不合理 政府对基本公共服务均等化的财政投入,直接导致了公共服务所取结果的差异。以社会保障为例,社会保障和公共就业是公共服务的重要组成部分,是政治稳定、社会安宁的关键所在;社会保障水平的高低也直接影响居民幸福指数,越高水平的社会保障质量,居民生活幸福指数越高。登记失业率有助于精准定位政府帮扶对象;实现惠民效果,提高就业公共服务的质量[3];提升政府对公共资源配置的能力。
  根据2014—2018年的就业的数据分析,从失业率来看,延边市失业率平均值在边境城市中所占比例最低,且低于吉林省失业率平均值,差值为0.92%;白山市与通化市的失业率平均值均高于吉林省失业率平均值(见表3)。由此,吉林省边境地区地方政府对就业服务指导、公共服务均等化水平有待提高。   2.3 监督与绩效评估缺失 吉林省边境基本公共服务供给的不均衡,在一定程度上反映了在推进基本公共服务中政府对绩效评估的不重视。政府在实施基本公共服务均等化的过程中缺乏有力的监督和评估,在基本公共服务的投入中未进行财政运用的过程监控和政策实施结果考评,在出现不均等现象时未采取措施纠正,政策结果未发挥应有的效用,在边境的基本公共服务提供者不均等差距明显。政府合理有效的绩效评估,一方面可以提高内部人员的积极性,另一方面可以对政策运行的整个过程进行监督、沟通、纠正、反馈,使政策得到有效的运行。而吉林边境地区基本公共服务推行进程中,城乡与地区之间公共服务均等化差距缩小不明显,政府的政策执行出现偏差,说明政府的推进边境基本公共服务过程中缺乏对实施过程的合理评估。
  3 政府责任缺失的原因分析
  3.1 传统的财政体制与地方实际不匹配 所谓的传统财政体制与地方实际不匹配主要表现在财权事权分配不合理和财政转移支付繁杂。一方面,财权事权分配不合理。20世纪90年代我国完成分税制改革以后,财权和事权相向发展,国家的财政权力逐渐向中央集中的同时却把事权逐级向下让渡,这就导致财权和事权之间设置不合理。1994年的分税制改革后,尽管增强了中央的宏观统筹权力,但是中央与地方在财政支出等方面的划分上仍然存在模糊,基本公共服务的事权大多集中地方政府手中,然而地方政府财权弱化导致履职时常出现力不从心的状况,这种境遇必定对地方基本公共服务的供给水平和能力产生了影响。另一方面,在财政转移支付中出现繁杂的情况,由于财政转移支付存在交叉,造成管理的难度大等问题。收支状况是反映政府财力的重要因素,在吉林省边境地区,白山、通化以及延边州的地方政府是边境地区基本公共服务均等化过程的主导角色,然而,财力自给是某一级政府部门,在不赖于上级政府、同级政府部门帮助下独立自主的筹集资金的能力。由于吉林省边境地区社和经济发展水平较为薄弱,而政府的财力一定程度上赖于边境地区的经济发展,这易使边境政府财力短缺等难题。
  3.2 政府基本公共服务均等化理念偏差 吉林省边境地区政府基本公共服务均等化理念偏差表现在以下2个方面:一方面,政府过分重视GDP作用。在没有制度激励地方政府背景下,即使边境地区财政资金优先投用于基本公共服务项目,也难以保证实现基本公共服务均等化。政府在实现GDP的目标过程中,忽视了政府提供公共服务的基本职能,导致政府基本公共服务均等化理念发生偏差;另一方面,政府基本公共服务均等化问责乏力。近年来,我国政府出台公共服务问责制度,但是从地方行政问责来看,对地方基本公共服务均等化的履行问责情况较少。这使得我国基本公共服务的问责停留于显性层面,虽然吉林省对基本公共服务均等化发展进行了规划,但未出台政策对过程和“产出效果”进行考核与绩效问责体制,导致边境地区政府官员对公共服务均等化目标实现重视程度不够,缺乏问责意识,出现“重投入,轻结果”的理念偏差。
  3.3 公共服务供给主体之间配合较差 基本公共服务供给的主体为政府,但政府不是唯一主体。一方面,吉林边境地区基本公共服务的需求日益迫切,但政府财政支出能力有限,单一的供给主体和方式已无法满足吉林边境地区基本公共服务的需求,相同的基本公共服务供给在不同的地区让公民的满意度不同。另一方面,在吉林省边境地区人口稀少、居住分散,公民主要從事农业与畜牧业,政府无法集中提供高效均等化公共服务,也无法为个人提供专门化服务。且经济增长点集中于发达地区,政府对发达地区的重视程度高于其他地区,社会组织能够很好地融入经济社会不发达的地区,并且能够对政府责任缺失起到弥补作用。政府在公共服务的相关政策和权利界定方面,放松对政府组织和私人资本的限制,促进和鼓励其他供给主体进入社会事业市场。
  4 对策建议
  4.1 实现公共服务顶层制度设计与地方特性相结合 一方面,深入挖掘吉林边境地区的地方特性。就目前而言,吉林边境地区因其独特的自然地理和区位优势业已具备了一定的统筹发展的物质基础,在推进吉林边境地区基本公共服务均等化发展的过程中,保持与中央、省政府的协调一致的前提下,因地制宜的挖掘吉林边境的人力、物力资源,结合边境特性优化公共财政体系,完善地方财政转移支付制度和转移支付结构,平衡吉林省各地区间公共服务供给。着眼全局与部分相结合、公平与效率并重,努力打造独具特色的基本公共服务发展历程。另一方面,要突破吉林边境地区基本公共服务的城乡二元结构和政府部门的自利性思维的藩篱,实现顶层制度与地方相结合。强化政府服务和责任意识,转变政府职能,打破城乡二元结构和政府部门各自为政自利性思维梗阻,实现吉林边境地区与省、中央基本公共服务的结合发展。
  4.2 扭转政府基本公共服务理念偏差,健全监督考核体系 一方面,扭转政府基本公共服务理念的偏差,建立服务型政府。基本公共服务水平和结构取决于地方政府支付能力与意愿,将政府推行公共服务均等化的履行情况纳入行政问责之中,纠正唯经济论的理念偏差。另一方面,健全监督考核体系,吉林省边境地区的基本公共服务均等化相关监督与绩效考核标准相对匮乏,政府在这种匮乏的境遇下构建高效的监督与绩效考核体系,根据财权事权相匹配的原则协调中央与地方边境政府的财政收支预算,并且在地方政府财权下沉的流程中细化事权与能力范围以期合理分解公共服务支出压力,充分利用地区优势发挥主动性和创造性,提供能力范围内的基本公共服务,并推动均等化的实现。
  4.3 完善社会多元参与机制,建立有效的协作沟通渠道 完善吉林省边境地区基本公共服务体系,形成以政府为中心的社会组织多元参与机制和建立有效的协作沟通渠道。一方面,鼓励社会组织广泛参与到基本公共服务均等化中。随着社会的进步和发展,基本公共服务均等化的内容不断细化,仅凭借政府的力量是微不足道的,这就需要吸纳更多的社会组织力量参与到基本公共服务的推进过程中,以此来扩充基本公共服务供给的有效性,提升吉林省边境地区的基本公共服务水平。另一方面,建立有效的协作沟通渠道,缩短政府与社会组织之间的距离。
  参考文献
  [1]曹静晖.基本公共服务均等化的制度障碍及实现路径[J].华中科技大学学报(社会科版),2011(01):48-52.
  [2]邵彦敏,刘柏桥.基本公共服务均等化的实证研究——以吉林延边朝鲜自治州为例[J].北华大学学报(社会科学版),2015(04):117-122.
  [3]范美,邓永辉.调查失业率对提高公共就业服务质量的作用分析[J].林区教学,2016(10):120-121.
  (责编:张宏民)
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