农村公共服务：供给主体协同治理模式的构建

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　　【摘要】“逐步实现基本公共服务均等化”是当前中国改革发展的重要内容和重要目標。现如今，供给之间的不足和效率低下以及结构的失衡等许多困难与挑战是农村的公共服务在其领域内所面临的困境，针对此种现象，将协同理论为基础，同时与协同治理模式相配合构建供给主体协同治理模式，进而形成良性的多元主体治理局面，这将有益于提升中国农村公共服务供给的有效性。
　　【关键词】农村公共服务;供给主体;协同治理
　　【中图分类号】F320.3
　　【文献标识码】A
　　1 问题的提出
　　作为评价一个政府治理能力的重要根据和影响到国家或地区发展水平的关键因素，农村的公共服务供给在其中起到关键作用。党的十九大报告指明“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”，不均衡不充分发展的特性是城乡发展中最为突出与典型的代表，在社会发展的整个过程中交织并伴随着主要矛盾的演化，与此同时“实施乡村振兴战略”被十九大报告确立为新时代下服务于“三农”工作的总抓手，在这之后所出台的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中更是明确的提出“到2035年，城乡基本公共服务均等化基本实现“的重要且宏伟之目标。在关系到乡村振兴战略的实施和目标的实现这一问题上，农村的公共服务作为基础性的问题具有重大的意义。
　　伴随着社会经济的不断发展，同时社会转型加快，中国农村地区基本公共服务缺乏、供给效率低下等问题也随之凸显。政府组织、市场以及社会组织等该怎样建立主体协同治理的供给模式，进而实现并形成农村的基本公共服务的有效供应，这是眼下亟需解决的难题。
　　2 文献综述
　　2.1 农村公共服务研究综述
　　近些年中国在农村公共服务的建设、公共文化建设、基础教育建设以及基础的公共设施供应水平等方面取得了进步。聂应德等人认为农村的基础设施和公共文化、公共医疗和社会保障、科技信息在农业上的服务以及农民维权服务等项目是农村公共服务的组成要素，同时它还具有一般公共服务的非竞争性和非排他性以及收益的外溢性等特点。农村的公共服务供给模型，不仅具有“一主多元”的社会协同供给模型和农村参与供给模型等，还有学者综合具体的实践案例并提出了“复合供给”模式、“以钱养事+无缝隙服务”等模式。还有将农村的公共服务社会化分为参与型和合作型以及社会化的主体主导型等三种模式，同时着重分析了以上三种模式所具有的各自特点以及形式。在此基础上，根据一些权利，如选择和评估政府和公共服务机构的社会责任定位必须尊重公共服务的供给能力和农村居民的权利。农村的公共服务应由传统的政府单个中心模式向着政府和社会以及市场多中心互动的模式转变。史传林指明民间组织具有重要作用，特别是在公共服务和满足市民的需求，在农村地区的供应，以及实现城乡协调发展，改善农村地区和其他农村参与的社会管理体制中。
　　2.2农村公共服务供给主体研究综述
　　对于有关农村公共服务的供给主体该如何界定，李倩表明，农村公共服务有政府部门、社区的集体组织、公司企业或个人以及非营利性的民间组织团体等四种供给主体。在以上的四种供给主体之中，处于主导地位并且起到不可或缺、无可代替的重要角色的是政府部门。政府组织、市场组织和村民群众自治组织这三个主体，有学者是依据公共产品的属性来分类。针对于公共服务供给在农村的主体创新，赖扬恩认为其供给途径一般有四类组织形式，它们是：政府、农村社区、农村个人、不以营利为目的的民间组织。由于供给主体多元是农村公共服务具有的特点，崔艳蕊与贾洪荣以此作为机制研究的出发点并得出政府组织、市场环节、农村社区组织、社会组织等是其供给主体。吕微、唐伟等人表示政府、社会化和市场化的供给组织形式是供给主体的主要承载方式。农村经济合作和非营利性组织以及个人是社会化供给组织的组成部分，国有、股份制和民营等性质的企业是市场化供给组织的部分。所以，由宏观角度可得出结论，政府、社会组织、市场是中国农村公共服务的三大类供给主体。
　　关于其作用，分析已有的文献资料可知，从不同角度都有学者对农村的公共服务供给进行了各类主体的分析，有学者认为民间组织的高速发展与公民个人和企业以及其他NGO组织的同心协力发挥着日益重要的作用并且慢慢的成为一种其他组织无可代替的重要供给力量。张菊梅认为乡镇的政府所具有的直接服务性和服务综合性、上下承接性和城乡统筹性以及工农联系性等性质在农村的公共服务供给中将占据独特的优势、发挥着重要的作用。赵曼丽认为在新农村建设过程中，私营和民营企业逐步参与市场化的手段来提供农村公共服务，以及那些通过私有化支付和外包及合同，不仅提升公共服务供给的效率，还为社会节省了资源。
　　在农村公共服务的供给过程中政府和民间组织分别是其核心以及重要主体，政府在其中起到了核心领导性的作用，民间组织对农村的经济发展起到推动作用。企业使农村的公共服务供给效率和社会资源得到了提升和节约。但也出现供给主体的缺位和错位以及供给主体之间权利的不均衡等现象。由于在农村的公共服务供给中单一的供给主体具有资源不足和能力缺乏的特点，故此单一的供给主体尚且不能解决在农村的公共服务供给过程中的诸多难题，同时农村公共服务的碎片化的现象这一问题仅仅依托于县乡两级政府的供给还不能使其得到化解。目前来看，农村的公共服务怎样在多元化的主体之间展开良好的互动是农村公共服务所需要面对的问题。
　　3 农村公共服务供给困境
　　3.1 农村公共服务供给不足
　　现阶段，农村公共服务的供给明显不足，特别是在服务供给主体、公共设施财政投入、社会资本等方面遇到了巨大的困难，同时产生“分散化”与“碎片化”问题。尽管农村公共服务中的公共基础设施、农村基础教育与地方文化的供给水平有一定幅度的提高，但在公共医疗卫生保障的供给和广大农民的现实需要之间依然存在很大的差距。由于城市化发展步伐的不断加快，城乡差异问题更加突出，这不仅表现在收入差异上，而多数更是表现在缺少农村公共服务上。再者，农村公共服务的供给远不及城市。这个问题更是突出的表现在公共教育、医疗卫生、社会服务保障、体育文化事业等常见领域，其主要原因是城乡间公共资源与供给的资金投入方向之间的取舍，关键原因在于农村公共部门的行为有所失衡。实际上，农村与城市对于社会保障需要、文化教育需要、公共医疗卫生需要是相同的，甚至农村人口有着更大的需求量，但其得到的公共服务供给远不如城市。由于缺乏资金的农村公共产品供给不足，因此正确处理财政紧缩和金融投资体系之间的关系就显得尤为重要。在中国，农村公共服务供给主要是通过多级供给体制来实施的，是指从中央出发到省、市、县、乡镇来实现的。市场供给体制如果没有完善与发展，政府就无法对农村公共产品进行提供，亦无法使百姓满意，也不能提供多样化的公共服务。 　　3.2 农村公共服务供给效率低下
　　对于中国的政治体制，各层政府部门的职责范围的差别并不大，只是在权限上出现较大的差别。上级政府来管理的乡镇政府，这使得基层政府行政权力的行使表现出明显的“碎片化”特征。目前中国各级政府实行条块交叉的管理模式，在审批、执法时，基层政府部门受上级主管部门的垂直管理，其上级主管部门则牢牢把握着财政资源，这就是所谓的权力在“条”。而责任在“块”，则是指其平行管理区域。关于乡镇政府的职能方面，“条块分割”造成的影响是不可小觑的，造成了破坏，特别是其完整性与统一性。这经常会使各个机构之间产生职责模糊，降低工作效率。另外，市场机制得不到完善，政府和市场都会出现信息失灵，政府即便拥有超前的管理能力，也难以迅速准确地了解消费者需求和不同产品的存在价值，当出现信息搜索和筛选困难时，对选择各种制度的决策产生不良影响。
　　4 供给主体协同治理模式的构建
　　农村公共产品供给，由基层政府完全提供是不足以满足公共产品的治理，也无法完成农村公共产品项目的跨部门工作之间的连接和转换。可以看出协同供给的出现有一定的必然性。对于农村公共品来说，通过协同监督机制的创建来调整农民、县乡地方政府與第三方主体之间的关系，使其形成城乡均等化的新格局。供给资源及制度、供需双方等都会影响协同供给。
　　可见，农村公共服务供给可以用协同治理理论来进行解释，并起到相互作用彼此影响。公共服务领域若存在其供给主体不止一个时，则会出现协同需求，这就是其多元化主体供给存在的必然选择。经过对农村公共服务的供给现状的分析，单一的供给主体提供服务时，会产生供给效率低与碎片化问题的发生，所以必须要不断结合多种力量，构建供给主体协同治理模式。
　　4.1 主体责任意识构建
　　对于目前农村公共服务的供给不足问题，尽管可以通过多个主体协同合作形成合力来得到一定程度的解决，但也会出现弊端。首先，具有复杂关系的各个公共服务供给主体有着不同的处境与利益，在统一目标与完成利益耦合方面存在一定难度。各个供给主体协同若是职责混乱，责任界定不清，极易产生工作相互推辞，责任相互推卸的负面影响，造成协同合作过程中责任混乱、效率低下。其次，由于人们一贯存在的错误认知观念，即政府应全权负责所有有关社会公众利益的事务，其应包揽一切农村公共服务供给，这种认知导致农村公共服务供给在主体供给中的责任弱化及缺失，也会造成政府财政负担加重，对农村公共服务供给的效益化与合理化形成阻碍。所以，要构建好农村公共服务供给体系，既要使各供给主体明确各自责任，坚持组织功能优势，又要使各主体明确职责分工与功能定位，互相建立平等良好的合作关系，形成多元主体良性治理的局面。
　　4.2 协同治理模式的构建
　　单一的供给主体都会出现不同的困境，要想使农村公共服务供给的供给效能得到提高，就必须完善长效合作机制，逐步实现优势互补。与此同时，汇聚多种主体力量，不断推进供给主体的协同治理模式，各个公共服务供给主体都需要合理明确各自的功能定位。首先，政府在主体中处于主导地位，负责治理的顶层事务，形成良好的政治环境条件，为制度与环境提供保障，激发其它主体的活力，不断激励使其他供给主体主动参与。其次，市场的优化资源配置功能，可以引入竞争机制与市场机制，解决融资难的问题，减轻政府财政负担，也利于弥补政府信息失灵的缺点。最后，社会组织拥有公益性特征，关注社会公众的特殊需要，为农民提供特定的公共服务，使政府和市场的不足之处得到相应补充。
　　4.3 模式运行机制
　　多元供给主体要想既能够进行良性互动，又能够促进“多位一体”协同供给模式的长远发展，就需要拥有一整套完善的内部运行机制，来使每一个参与主体之间相互影响、相互作用，从而使他们之间更加牢靠。首先，创建信息反馈机制。在提高农村公共服务效率与质量的同时，开通多种信息反馈渠道，使供需双方能够得到及时的信息交流。其次，创建监督机制。在协同治理的基础上，政府的一部分农村公共服务职能给社会组织承接。创建由政府、公民与企业三方组成的监督机制，并对社会组织的使用权利实行透明监督，提高社会组织的社会公信力与人民满足度。最后，创建评估机制。对政府所购买服务的质量与现实效益进行检验，必须使用科学的方法与准则建立评估机制。具体实施可以建立第三方评估机构，对人民对服务的满意程度、购买服务的投入产出比等几方面进行客观的评估，判断其运营模式能否实现预期效果，充分解决与总结实际运作中出现的问题，不断更新供给服务模式，逐步提高服务质量与效率。
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　　[作者简介]周海恋（1993-），女，广西南宁人，硕士，研究方向：公共管理。
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