农村养老保险政策执行效果审计指标体系构建

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　　[摘 要] 农村养老保险政策执行审计属于绩效审计范畴，是国家监督体系的重要组成部分。通过梳理相关研究，设计“四维两目标”农村养老保险政策执行审计模型，并在此基础上构建绩效目标、发展目标两大模块，包括经济性、效率性、效果性、安全性、公平性、回应性、可持续性七项指标的审计指标体系。
　　[关键词] 农村养老保险政策;审计;指标体系
　　[中图分类号] F270 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2020）11-0146-02
　　养老保险审计是养老保险政策执行效果的保障和基石，其设计的合理性和科学性受到越来越多的关注。我国农村养老保险政策执行效果审计尚处于探索阶段，从评价标准到各项指标设定还不够完善，成为制约养老保险审计工作的瓶颈。因此，研究如何构建农保政策执行效果审计的评价指标体系具有重要意义。
　　一、农村养老保险政策执行审计相关文献梳理
　　我国农保制度于2014年实现了城乡并轨，标志着我国农村养老保险事业走向了新的阶段。在探索中，学者对农村养老保险审计的研究主要集于三个方面。
　　（一）养老保险基金管理的审计研究
　　刘文敬提出基金绩效审计体系的建构目标是该评价体系可以客观反映养老保险政策效果、执法力度，以及管理和服务质量，并能够对基金运行的各项指标与参照值比对，从而找出偏差或问题，及时调整和优化政策[1]。赵栩旖认为新农保基金管理存在运营效率低，监管不力，保值、增值困难等问题，建议构建覆盖征收、使用和管理绩效的全方位审计制度，从基金来源、基金投资和发放等方面进行监管[2]。
　　（二）养老保险政策执行的审计指标研究
　　邱玉慧将养老保险政策执行审计指标分为参保缴费政策、待遇支付政策、基金管理政策、转移接续政策、省级和全国统筹政策五个模块[3]。史安玲认为社保基金审计工作从“3E”（即经济性、效率性、效果性）和公平性建构绩效审计框架，结合定性和定量两种指标，综合分析政策绩效[4]。陈丹薇提出了“3E”定量指标、定性指标，参照其他国家审计标准总体评价三者相结合的审计评价体系[5]。
　　（三）养老保险政策执行绩效审计的国际经验研究
　　喻婷运用平衡计分卡构建了基金管理“3E”层面、公共服务层面、内部控制层面和可持续发展层面的绩效审计标准[6]。其中，公共服务层面以公众满意度为评价标准，涉及公平性、回应性指标。可持续性发展层面通过基金结余率、基金收入增长系数等指标体现。张友棠等人在梳理了英国、荷兰、瑞典、芬兰等国的社保基金评价标准后得出，社保基金绩效审计标准应该包含“3E”、良好管理、可持续发展等的多维标准[7]。
　　上述研究的特点在于：一是评估内容改传统财务审计为绩效审计，重在考察基金管理目标的实现程度。二是注重定量和定性评价指标相结合，体现了审计的科学性和系统性。三是审计工作强调实现国家治理目标，以政策改进为价值取向，突出了预防、可持续发展的思想。这些经验对于构建我国农保政策执行审计指标体系提供了研究框架。
　　二、农村养老保险政策执行的审计模型
　　借鉴上述研究经验，本文从政策层、环境层、组织层、反馈层全面分析审计依据，提出绩效和发展两项审计目标，构建“四维两目标”的审计模型（见下图）。
　　（一）四维审计依据
　　其一，政策层。政策层是价值理念层，它决定了农保政策的设计原理和要求，是国家审计工作的理论依据。十九大报告中“坚持在发展中保障和改善民生”、“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位”等论述强调了以人民为中心的发展理念，报告中提出的要解决好“一老一幼”基本公共服务不足与不公问题，实现民生“七有”，以及“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”等思想为新时代农村养老保障体系建设提供强大的思想指引。因此，我国农保政策应实现两个基本目标，一是保证农村老人在退出劳动后的基本生活，即政策执行的绩效目标;二是实现收入的城乡公平、代际公平，即政策执行的发展目标，这二者成为我国农保政策评价的价值判断依据。
　　其二，环境层。环境层是保证政策执行的制度及非制度的外围空间，包括硬环境和软环境两个方面。硬环境主要指农保政策执行的相关法律法规。我国于1995年施行的《审计法》和《社会保险审计暂行规定》，2010年颁发《社会保险法》，2016年发布的《“十三五”国家审计工作发展规划》及地方政策和规定都应作为重要的参考依据。软环境指目前国家在推行农保政策时的宣传效果，执行部门对于审计的认识水平，以及社会公众对于农保政策绩效审计工作的监督意识等。硬环境是系统运行的基础保障，软环境赋予系统平稳发展的持续推动力。
　　其三，组织层。组织层指农保政策执行部门的组织属性及管理特征等。包括：一是组织属性。农保政策执行机关属于公共部门，在沟通、协调等行为表达上有合法性、合规性要求。二是各部门的管理制度，即为确保农保基金运行的合法性、效率性、真实性而设立的管理制度。三是执行机关推行政策的方式、方法，机关人员的执行能力、工作经验等，这些因素对农保政策执行效果产生重要影响。
　　其四，反馈层。反馈层主要分析目标群体对养老金收益以及享受农保政策过程中的感受，它是受众对农保政策的获得感、公平性、满意度的反馈。对反馈层相关信息的掌握是拉近农保目标群体与政策制定、政策执行部门之间距离的有效途径，也是提高信息共享的有效手段[8]。反馈层是政策执行效果改进的重要依据。
　　（二）两项审计目标
　　其一，绩效目标。绩效目标主要指农保基金管理的“3E”内容。国家审计是对政府受托管责任履行情况的系统评估。政府机构在农保政策执行上是否以经济、有效的方式管理公共资金，使其最大限度地发挥作用是衡量公共政策的重要指标。
　　其二，发展目标。发展目标是基于对农保基金管理长效机制的描述，它反映了農保政策的动态属性。农保政策的发展性主要通过农保政策的安全性、公平性，对公众的回应性，以及农保基金管理的可持续性来反映。 　　三、农村养老保险政策执行效果的审计指标体系
　　基于上述审计模型，以绩效目标、发展目标为两大模块，构建以下审计指标体系，其中前三项指标属于绩效目标，后四项指标归属发展目标。
　　（一）经济性指标
　　指农保基金的管理成本最小，或者以最少的支出实现管理目标。该指标包括四项二级指标：一是农保基金管理成本率，指管理成本占农保基金总额的比率。二是管理费用差异率，反映年初管理费用预算与实际管理费用的差异程度，其计算以年初管理费用预算减去管理费用实际开支，再除以管理费用预算得出。三是农保财政支出占国民生产总值的比重，即当期财政农保支出与当期国民生产总值的比率。四是农保支出占财政支出的比重，即当期财政农保支出与当期财政总支出的比率。
　　（二）效率性指标
　　该指标主要衡量农保基金的收支效率，是基金投入成本与产出之间的比率。它包括五项二级指标：一是农保基金的征缴率，指农保基金实际征缴额与预计征缴额的比率。二是农保基金的发放率，指农保基金实际发放额与计划支付金额的比率。三是资金拨付率，指实际到位资金与计划到位资金的比率。四是农保基金投资收益率，指农保基金投资收益额与投资数额之比。五是农保基金投资损失率，指农保基金投资损失额与农保基金投资总额的比率。
　　（三）效果性指标
　　该指标是评价农保政策目标实现程度的指标。它包括四项二级指标：一是享受待遇人数，它反映了农保养老金的惠及面。二是农保基金的替代率，该指标衡量养老金收入与参保人退休前收入的比率。三是农保养老金收入占月基本支出比率，该指标衡量农保养老金收入对参保人基本生活保障的贡献力。四是内部管理有效果，指执行机构内部管理制度的合理性、可操作性与实际执行效果，一般由第三方单位综合测评得出。
　　（四）安全性指标
　　该指标评价农保基金管理机构内部控制的合法性、基金运行的合规性。包括四项二级指标：一是资产缺口，该指标衡量农保基金中利率敏感性资产与利率敏感性负债的绝对量的差额，它是反映农保基金价值稳定程度的指标。二是给付对象真实性，它反映领取农保养老金的对象是否符合领取条件等。三是违规挪用农保基金率，以违规挪用农保基金额与当年农保基金收入总额之比表示。四是农保基金投资违规率，用农保基金投资违规金额除以农保基金投资总额得出。
　　（五）公平性指标
　　该指标审核农保基金支出的公平程度。包括三项二级指标：一是参保覆盖率，指实际参保人数占应参保人数的比率。二是农保基金收入与最低生活保障的比率，该指标衡量养老金收入与低保收入的差异。三是农保养老金生活保障系数，以参保人养老金收入与社会人均生活费用的比率表示，它反映参保对象领取的养老金能否满足其基本生活开支，能否与社会平均生活水平相匹配，是否随社会经济发展不断提高。
　　（六）回应性指标
　　回应性指标衡量社会公众对政府部门提供的各种公共服务的要求、建议等。包括四项二级指标：一是农保政策满意度評价，指参保人对农保养老金收益、个人承担费用等的评价。二是农保执行机关服务评价，是对农保养老金发放的及时性，是否足额，领取养老金便捷性等机关服务的评价。三是农保政策透明性评价，主要考查社会公众对能否及时、全面获取农保政策信息，能否获得农保基金绩效管理信息的评价。四是对参保信息档案管理规范性的评价，指社会公众对农保缴费、支付等档案管理规范性的评价。
　　（七）可持续性指标
　　农保基金管理具有代际转移的特点，这要求基金在管理上能够保持稳定、可持续增值的特点。包括六项二级指标：一是制度赡养率，衡量制度内领取农保养老金人数占缴费人数的比例。赡养率数值越小，说明基金支付压力越轻。二是农保基金偿付保障倍数，指农保基金收入总额与基金支出总额的比率。偿付保障倍数越大，偿付能力风险越低。三是复合调待指标，指养老金调整主要参考物价增长率、社会平均工资增长率。四是农保基金累计结余率，衡量农保基金累计结余占当年农保基金收入的比率，其变化趋势反映农保政策养老保障水平[9]。五是农保基金收入增长系数，该指标计算以当期与基期农保基金收入之差，再除以基期农保基金收入得出。六是农保基金支出增长系数，该指标以当期与基期农保基金支出之差，再除以基期农保基金支出得到。
　　[参考文献]
　　[1]刘文敬.试论养老保险基金绩效审计评价指标的构建[J].中国乡镇企业会计，2013（4）：159-160.
　　[2]赵栩旖.我国农村养老保险的财务问题及应对策略[J].农村经济，2014（3）：83-87.
　　[3]邱玉慧，吕天阳，李建新.基本养老保险政策执行情况审计指标体系研究[J].审计研究，2013（1）：20-27.
　　[4]史安玲.我国社会保障基金绩效审计评价指标体系构建[J].临沂大学学报，2014（4）：96-99.
　　[5]陈丹薇.社会保障基金绩效审计评价指标体系思考[J].商业会计，2012（10）：46-47.
　　[6]喻婷.基于平衡计分卡的社会保险基金绩效审计评价指标体系设计[J].中国乡镇企业会计，2011（12）：174-175.
　　[7]张友棠、徐晓莉、熊毅.社保基金绩效审计评价标准与指标体系建构[J].财政监督，2015（36）：50-52.
　　[8]胥英明，金淑娟，王梦源.我国农村养老保险政策执行的审计指标体系构建[J].当代经济，2018（12）：126-128.
　　[9]齐红倩，杨燕.人口老龄化、养老保障水平与我国养老保险基金结余[J].南京社会科学，2020（8）：11-21.
　　[责任编辑：潘洪志]
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