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农旅融合发展中乡镇政府职能对策探究

来源:用户上传      作者:范菡珏

  摘 要 农旅融合是指农业和乡村旅游业充分利用彼此的资源和市场优势、机会,互相促进,共同发展。“农业+旅游”在第一产业和第三产业的融合程度,直接影响到一二三产综合发展的程度。农旅融合发展需要基层政府的大力支持,且政府的引导直接决定着农旅融合进展的程度,因此基层政府在农旅融合发展中发挥的作用至关重要。基于此,从政府的职能入手,以基层政府职能优化为核心,为基层政府出谋划策,以切实可行的策略提高基层政府为农旅融合提供公共服务的水平,为建成江苏省新时代示范性的服务型政府提供参考标准和借鉴意义。
  关键词 农旅融合;基层政府;职能优化
  中图分类号:F592;F320 文献标志码:B DOI:10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.26.063
  随着农业产业结构的不断升级和乡村旅游产业的快速发展,农旅融合发展已成为解决农业发展困境的有效途径。目前,乡村旅游的发展受到越来越多的关注,呈现出良好的发展趋势。但从现状分析来看,仍存在农旅融合公共产品供给严重匮乏、农旅融合发展规划引导难以落地、农旅融合产业推动效果不显著、难以吸引民众有效参与农旅融合发展及农旅融合引导者难以提供有效指引等诸多问题,导致“农业+旅游”融合发展的进程缓慢。为促进农旅融合可持续健康发展,基层政府职能的调控作用显得尤为重要。
  1 制定优惠政策,吸引社会各方资金注入
  资金是农旅融合发展的关键,作为乡镇基层政府主要发挥引导监督职能,加大扶持力度的同时,应积极拓宽融资渠道,形成资金合力。以江苏省淮安市乡村旅游发展为例,淮安市政府在政策引领上,加强顶层设计,通过多项政策优惠扶持乡村旅游发展,旅游投资规模不断扩大,旅游建设项目数量不断增多。农旅融合发展需政府制定有利于農旅融合发展的政策,成立专门工作小组,提升工作小组各成员的业务素质水平和专业技术能力,工作小组的负责人务必深刻解读相关的政策,争取上级相关部门的大力支持,在农旅融合发展项目的立项、审批、政策扶持方面给予大力支持,鼓励社会各方积极参与农旅融合共建体系。
  1.1 加大政府对农旅融合发展资金的投入
  基层政府要做好上级各项支撑政策的解读,以各种方式寻求政策的倾斜,同时要积极制定和出台一系列优惠扶持政策,如贷款利率、税费减免、考核奖励等,加大对农旅融合发展相关联产业的扶持力度,特别是集中资金扶植重点项目,提高资金的利用率。
  1.2 积极招商引资鼓励企业投资
  基层政府应调动社会力量,以优惠的政策吸引更多实力企业,鼓励采取PPP等新型融资模式,在政府监管下,共同投资建设和运营旅游项目。同时,继续拓宽旅游企业融资渠道,形成合力助推经济发展。
  1.3 引导并监督其他资金的投入
  农旅融合发展需要拓宽多种融资渠道,鼓励多方资金投入,作为基层政府,应积极寻找新的经济增长点,通过基金ABS资产证券化、社会捐款、农户集资等方式聚集资金,建立新型投融资体系,为农旅融合的持续发展提供资金保障。
  2 完善管理体制,注重规划科学性
  政府干预理论明确了政府在经济发展中的重要地位,强调政府在经济调节中具有明显的优势。乡镇基层政府是农旅产业发展的服务者和推动者,完善的管理体制和科学的规划是农旅融合健康发展的重要保障。例如,福建省惠安县在乡村旅游发展中,为使旅游产业按照系统规划顺利开展,分别制定了对乡村旅游道路交通网络、基础设施的规划、乡村旅游路线的相关规划,形成了良好的规划运作体系。
  2.1 构建现代高效管理运营体制和机制
  1)确立农旅融合发展管理构架及主体,由政府主导成立农旅发展管委会。按照统一管理、整体规划、分区建设、协调推进、同步营销、各司其职的运营体制,构建现代高效的运营管理机制及体制,承担统一管理和建设主体责任。2)成立农旅发展理事会,提供多元整合参与机制。理事会由乡镇政府、各镇区项目投资方以及当地村民代表等组成,采用股份制管理模式运作,共享共商共建,形成合力,协调发展。3)搭建资本运作平台,创设乡镇农旅发展总公司。由镇政府以土地、基础配套及适量现金投入并控股,吸收社会多元资本入股,市场主体,企业化运作。作为公共平台,负责资产资本的运作、招商引资、基础设施配套建设;作为公共产品供应商,提供一站式便捷政务服务及代理等,发挥统筹协调服务等职能及作用;作为孵化器,成为培育项目的企业保姆[1]。
  2.2 政府应积极引导制定并完善农旅融合发展规划
  依据乡镇现有发展基础,制定具有前瞻性的总体规划、分区规划及各类专项规划,完善规划体系。总体规划及各类专项规划要符合乡镇实际发展情况,强调乡土风情及民俗文化传承。总体规划也可以突破行政区域限制,跨区域整合农旅自然、人文资源,制定区域性农旅融合发展规划。各类专项规划包括交通规划、基础设施规划、土地利用规划、景观规划与设计、林相改造规划与设计、亮化美化规划、旅游规划、旅游环境整治及保护规划等内容。结合农旅融合发展的基本规律统筹多方利益,多方求证,群策群力,以可持续发展理念为引导,因地制宜做好发展方向、市场定位等顶层设计。根据前期对资源、市场、行业等调研情况确定发展模式,为项目制定中期和长期发展规划,使每个发展阶段落到实处。在此基础上,将农旅融合发展纳入经济社会发展实绩考核,整合多部门的力量,建立多元化考核机制。
  2.3 积极转变观念,认清农旅融合发展的准确定位
  明确责任分工,把握尺度,统筹农业、旅游业、城建、环保、工商等多个部门的力量,规划、引导和协调好各方利益。从政策、资金、人力等多个抓手着力,完善扶持、评估和监督体制,建成以规划、国土、环保、旅游等多个相关部门为核心的多部门协调统筹体系,进一步完善管理机制,牢牢坚持权利与义务相结合的原则,做好基层政府职能的转变[2]。   3 完善公共服务,创新宣传推广方式
  目前,部分乡镇道路交通、网络覆盖、水暖电气、公共休息区等公共基础设施多数都不够完善,生态环境保护、市场监管、安全保障和消费者权益维护等公共服务质量偏低。因此,基层政府应增强对农旅融合发展地区的基础设施建设的扶持力度,合理规划公共服务设施,完善农旅发展体系。
  3.1 建立完善便捷的交通基础设施和环境整治设施
  交通的畅通对农旅融合发展至关重要。目前,多数乡镇主要休闲农业景区(点)及主要沿线道路没有直达公交车、缺少明确的引导标识、景区宣传牌等设施,这对乡镇农旅融合协调发展起到一定的阻碍限制作用。1)设立明确的引导牌。在乡镇主景区出入口和交通要道,设立完善的交通指示牌、景区宣传牌,形成系统化、现代化的道路网。在建设上,做好现有道路设施的修缮和养护工作,合理布局乡镇和景区内外交通,科学规划和建设新道路,提高交通的通畅性。2)在乡镇主要农业休闲园区和镇区游客密集区域提供共享单车等租赁服务。3)开通乡镇到主要農业休闲园区的公交专线,完善农旅融合发展的交通环境。4)美化道路环境,改善乡村环境,完善乡村公共厕所建设,优化生态停车场环境。5)基层政府和电信部门合作,完善现有网络覆盖,实现整个发展区的联网。
  3.2 政府部门利用多种现代化宣传和推广平台,做好宣传营销
  法国的乡村旅游发展历史久远,且已经形成较为完善的体系,其中一个成功经验即是法国政府积极引导相关协会、大众媒体进行乡村旅游的营销推广,留住客源[1]。从成功地区农旅融合的发展模式不难发现,基层政府扮演的角色至关重要。1)乡镇政府职能部门作为重要的宣传、推广主体,主要负责组织农业产业经营企业、个体经营者参加各类展销会、推介会和乡村交易会等活动,为乡镇农旅融合发展创建销售平台。2)基层政府引导,做好乡镇线上宣传平台。通过电子商务平台、官微及微信公众号等自媒体手段,进行线上营销宣传,提高乡镇知名度。3)基层政府引导,整合乡镇周边资源,开展区域合作模式,制定统一的营销推广方案,在线上平台进行联合推广宣传。4)利用新媒体扩大本地区的宣传力度,同时组织、引导、管理好企业的营销行为,为企业提供政策支持和旅游信息服务。
  4 树立生态发展理念,提高农旅融合发展思想认识
  农旅融合发展是践行社会主义生态文明建设,实现地方绿水青山的有效途径,乡村振兴战略更是强调环境保护与经济发展并举。以乡村旅游发展较为成功的新加坡为例,在充分挖掘本土特色的基础上,政府发挥作用,科学定位,实现乡村旅游绿色发展。1)在发展农旅融合产业过程中,务必树立生态发展的理念,独具区域特色的生态环境是发展农旅融合的重要生产力,相关项目发展建设的前提是保护当地的生态环境,基层政府依据现有及潜在的生态资源及产业优势,优化农旅融合发展生态环境,重点培育健康养生、生态环保、民俗文化等特色优势的农旅融合发展功能区。2)农旅融合发展符合现代农村经济发展规律,是农村改革发展进入新阶段和“三农”发展的趋势,是实现乡村振兴战略的有效途径[2]。3)新时代下,绿色、生态、宜居是乡村发展的基本价值诉求,能够满足乡村民众在精神文化和生态健康上的需求。原生态的自然风貌和独特的人文风貌是产业融合发展的资本。乡镇基层政府在履行职能时,要树立生态发展理念,增强全体机关工作人员的农旅融合发展意识,并做好宣传工作,让生态环保的种子在当地居民的心中生根发芽,让全民参与到农旅融合发展中去,振兴乡村经济。
  5 提高服务意识,建立高素质专业队伍
  人才,特别是高素质人才是发展的关键。基层政府农旅融合发展需要建立一支高素质、专业化队伍,加强相关工作人员休闲农业、产品销售、乡村旅游等方面的进修培养,基层政府人员招聘录用方面注重引进农旅融合相关的专业技能型人才。
  5.1 注重现有相关工作人员的进修培训
  通过参加乡村特色民宿开发、乡村旅游品牌构建、休闲农业开发、乡村旅游景区(点)运营与管理、乡村旅游从业人员素质提升等方面的培训,提升现有工作人员专业能力和素养[3]。鼓励当地村民积极参与农旅融合发展,并对他们开展基本的服务技能培训,提升从业人员的综合素质。通过邀请行业专家等途径,采用定期与不定期相结合的方式开展讲座、现场指导,提高农旅融合从业人员的专业素养和能力。同时,与属地高校开展校地合作,丰富并提升从业人员队伍。
  5.2 制定科学的计划,注重专业人才的引进
  注重相关专业人才的引进,以有吸引力的优惠政策和激励政策,积极引进素质高、理论扎实、经验丰富的复合型专业人才,充实与优化干部队伍,为农旅融合发展提供智力保障。鼓励有为青年及大学生回村担任村官,注重村干部专业知识及能力的培养及提升,组织村干部到发展农旅融合比较成功的地区考察学习,激发村干部自觉关注农旅融合发展的干劲。
  5.3 制定科学的激励机制,激发相关工作人员的工作积极性
  农旅融合发展具有投资时间长、收效慢的特点,要制定科学的激励机制,完善工资福利机制,激发相关工作人员工作积极性。科学的激励机制应采取物质激励和精神激励,正向激励与负向激励相结合的方式,充分调动相关工作人员工作的积极性、主动性及创造性。
  6 完善规章制度,建立监督监管长效机制
  从欧美发达国家乡村旅游发展的实例来看,乡村旅游的成功典范都离不开完善的法律法规制度。在国内,为实现对凤凰古城的旅游法治监管,凤凰县颁布实施了《凤凰历史文化名城保护条例》;内蒙古鄂尔多斯市伊金霍洛旗旅游局成立旅游警察支队和旅游巡回法庭,以实现旅游市场安定有序。
  近年来,我国乡村旅游发展迅速,成果显著,既融合三产,又紧密服务于农村经济,呈现出蓬勃的生命力[4]。目前,我国政府已经建立了针对旅行社、导游、酒店等行业的法律法规,初步形成了一套较为规范的体系,但在全域旅游大环境下,农旅产业融合发展中还出现了一些弊端:农旅产业融合发展的相关政策法规不够健全,专项规划不够明晰,旅游综合行政执法、旅游投诉制度等市场监督机制较为薄弱,一定程度影响了农旅融合良性发展[5]。因此,应进一步明确农旅融合发展的定位,引导并联合多个部门完善农旅融合发展专项规划,将旅游行政执法纳入行政综合执法范围,完善行政执法机构,创新内部工作机制,强化政府在监管中的权威地位。统一并完善游客投诉受理机制,培育行业协会,从政府监管和社会监督两个层面同时着手,建立常态化市场监督机制。
  参考文献:
  [1] 石冬喜,郁文明,汪思冰,等.乡村旅游可持续发展对策研究[J].技术与市场,2015,22(10):177,179.
  [2] 郭子郡,李悦铮,江海旭.国外城乡统筹经验对我国乡村旅游的启示[J].边疆经济与文化,2015(2):43-45.
  [3] 宁军纲.论我国农村乡镇行政管理的特点、现状与改革[J].基层管理,2017(14):156.
  [4] 王闪闪.乡村旅游发展中的基层政府职能问题研究——以登封市白坪乡为例[D].开封:河南大学,2018.
  [5] 张树民.中国乡村旅游发展模式与政策保障研究[M].北京:中国旅游出版社,2013.
  (责任编辑:刘 昀)
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