教育治理体系下县域落实立德树人的行动逻辑与运作机制

来源:用户上传      作者:刘志 梁晨曦 彭年强

　　摘要：教育治理体系和治理能力在总体上对落实立德树人具有决定作用。聚焦到基础教育领域，在“以县为主”的教育管理体制下，需要将立德树人的工作融入区域推进教育治理体系改革发展的进程，要以现实问题为导向，以制度体系建设作为健全立德树人落实机制的工作主线，把握多元治理格局、弹性法治思维、行政行为转变三大行动逻辑，建立教育治理体系中治理目标、治理主体、治理环节、治理结果四大要素的运作机制，推动教育治理方式的变革以及高质量育人成果的实现。
　　关键词：落实立德树人；治理体系；制度建设；行动逻辑；运作机制
　　中图分类号：G434 文献标识码：A
　　* 本文系国家社科基金“十三五”规划 2019年度教育学重大招标课题“立德树人的落实机制研究”（课题编号：VEA190002）阶段性成果。
　　坚持立德树人根本任务，建立完善的落实机制是当前推进教育现代化、全面提升教育质量的重要实践课题。党的十九届四中全会指出要坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，教育部将完善落实立德树人的体制机制作为推进教育治理体系和治理能力现代化的主要着力点。在我国，县级行政区域是基础教育具体落实立德树人工作的主阵地，在当前推进区域教育治理的过程中，需要将立德树人落实机制的科学建构融入县域现代化教育治理体系建设，以制度体系建设为主线，把握教育治理体系下县域落实立德树人的行动逻辑与运作机制。
　　落实立德树人工作贯穿于教育工作的各个环节，基础教育则是推进立德树人任务的主要着力点和关键阶段。从地方治理来看，由于我国基础教育实行“以县为主”的管理体制，县级政府作为区域基础教育治理和落实国家各项教育事业发展政策的关键主体，有着独特的治理生态，在区域性、时效性、针对性上拥有优势，同时也面临着县域教育治理过程中的一些特有困境。在教育治理过程中，县域落实立德树人工作具体有着怎样的地位和性质？面临着怎样的挑战和诉求？教育治理体系何以发挥作用、发挥着怎样的作用？是非常值得说明的问题。因此，从政府部门的主体角色出发，以教育治理体系的视角阐明其在落实立德树人过程中的价值，尤其是在区域落实立德树人根本任务过程中的价值，是探索健全立德树人落实机制规律和方法的理论前提。
　　（一）最后一公里：县域落实立德树人工作的特征判断
　　县域教育治理现代化是国家教育治理现代化的重要内容[1]。作为基础教育落实立德树人工作的末梢，县域治理解决的是落实机制中“最后一公里”的问题，向上对接具有统筹规划能力的省级或市级政府部门，向下直接联系到学校，是行政层面立德树人工作的落脚点。
　　从性质上来看，“以县为主”的治理体系形成了独特的治理生态，天然地区别于其他地域范围的教育治理体系。第一，区域性。我国区域间教育发展不均衡俨然已经成为反复探讨的老问题，立德树人工作在落实层面同样具有很大的地区差异性，因地制宜的工作有赖于区域行政部门的支持，“以县为主”的教育治理体系管辖区域较小，相对于上位统筹能力更高的部门来说，可操作性更强，更能真正做到关心教育、熟悉学校、挖掘资源、打造品牌。第二，时效性。落实立德树人是一个即时性的工作，时时处处要育人。在下达政策后需要迅速转化到学校，转化为课程，也需要即时的交流与反馈，县域教育行政部门的时效性足以应对学校办学的效率要求。第三，权责统一性。立德树人工作的难处在落实，“以县为主”的教育管理体制能够“问责到县”，便于实现权责统一，在权力运行的过程中盯紧各个环节，及时纠正偏差。
　　（二）分离与协同：体系视角凸显县域落实立德树人的工作痛点
　　从实践层面来看，县域立德树人落实问题的核心指向一个主题――教育治理过程的“分离与协同”，凸显了与实现教育治理现代化和落实立德树人工作的现实矛盾，缺乏科学完善的制度建设，桎梏了教育治理主体的张力、严重制约了立德树人工作的落实，不能从根本上提高育人的质量。
　　当前学界对县域落实立德树人已经有了一定的讨论，也从治理的角度给出了一定的实践路径，但较少从体系的视角来探讨教育的治理问题，即使少数文章谈到教育治理体系，也仅是以教育治理的内容或结构呈现出来，而不是在体系视角下指导实践。在系统论视域下，教育治理体系不是各部分的简单相加，而是由散点到系统，呈现一个完整科学的制度设计和运行协调的M织体系，具有整体性和动态性。从整体性来看，教育治理体系的价值在于从顶层设计的层面统筹协调县域落实立德树人过程中的各环节，将县域立德树人落实机制常态化、制度化、规范化，实现资源整合、精准供给、协同共治。从动态性来看，教育治理体系的价值在于促进资源持续有效流动。县域教育治理的过程，实质上是资源分配和调整的过程。“体系”视角所带来的动态性能够维持县域教育治理过程中的资源张力、制度张力与工具张力，有效针对县域落实立德树人的根本问题，调整教育治理的目标、主体、决策、执行与监督等各个环节的互动与博弈。概言之，教育治理体系是从顶层设计的视角探讨治理问题、指导治理实践，对于落实立德树人来说，其整体性与动态性恰恰是回应诉求、直击痛点、应对挑战的天然特质。
　　教育治理体系建设为落实立德树人提供保障要素，而制度体系建设是教育治理体系建设的核心，要真正解决好落实立德树人这一重要任务，还要从制度建设出发，明确各主体权责，突破县域教育生态中的瓶颈问题。
　　（一）制度与规范：制度体系建设是教育治理体系的核心要素
　　教育治理体系是国家治理体系的重要组成部分，是一个系统、有机的整体，包括组织体系、制度体系、运行体系、保障体系等不同要素。其中，在教育治理体系中，制度体系是依据、根本，是决定教育治理体系的关键性要素[2]。教育治理制度体系，是指由一系列既相互独立又相互制约的教育体制与机制构成的一个系统。相对于顶层设计的教育治理体系来说，制度体系建设的主要任务是在各地、各校的具体应用和在地化实践，体现为路线图和时间表。制度体系解决的是“如何保障治理有效运转”的问题，直接决定着教育治理体系的成败[3]。作为一种制度安排，教育治理主要体现为政府及其他组织的权力分配关系、动力和利益结构，这是教育治理实践的基础。
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