行政区划扁平化与新型县域治理：基于“省直管县”的经验证据

来源:用户上传      作者:伍嘉冀

　　[摘要] 县上承省市、下统乡镇，是稳定和完备的一级政府，一直处于垂直互动的节点。“省直管县”改革，是以县为基点的行政区划扁平化设计。组织再造和资源重组，一定程度上扩大了县级政府经济社会管理权限，在县域的组织结构、治理资源、城乡一体化等方面都取得了明显的制度绩效。然而，基于权力部门的条块分割和路径依赖，改革没有与之匹配的专业技术、晋升平台和制度环境，人事扁平化的运作并未突破既定的制度设计和新型委托―代理模式。因而，超越试点的制度遗产，从理论和实践上回应当前的县域治理结构与运行机制，进一步完善政府间的资源配置，实现治理体系与治理能力的统一，积极探索智慧政府的技术扁平化，因地制宜地探寻行政区划改革的突破口，是新时代县域治理的核心议题。
　　[关键词] 行政区划扁平化 县域治理 “省直管县”
　　[基金项目] 本文楣家社会科学基金青年项目“县级政府的政策执行力建设研究”（伍嘉冀主持，编号为19CZZ039）”的阶段性成果，同时也是上海市教育发展基金会和上海市教育委员会晨光计划基金“治理效能转化与基层政策的政策执行力研究”（伍嘉冀主持，编号为19CG068）的阶段性成果。
　　[作者简介] 伍嘉冀，东华大学人文学院公共管理系讲师，博士，研究方向为基层治理、城乡社会学。
　　[中图分类号] D63
　　[文献标识码] A
　　[文章编号] 1008-7672（2022）01-0111-09
　　一、 问题的提出
　　自秦以降，县域一直占据科层组织中独特的序列位置，衍生着独特的治理机理。秦置郡县后，小农经济剩余过少，政府直面小农的成本较高，①县之下政权不进入正统的官僚系统，采用“国权不下县、县下惟宗族、宗族皆自治、伦理靠乡绅”的基层自治。①由此，在马克斯・韦伯（Max Weber）意义上的“科层制”中，我国政治结构以县为界，隔断了国家建设（State Building）的一统模式。从下往上看，县域是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、中心与边缘地带的“接点”部位。这种不同社会要素衔接的脆弱地带，比较容易发生群体性事件，治理难度较大。②从上往下看，县域处于官僚链条的末端，距离中央最远。这种漫长的科层链条意味着，在行政指令、资源统筹等下达至县的过程中，会有中间层级介入并攫取治理资源，甚至下沉事权滞积到基层，由此造成府际关系紧张。在“市管县”的行政架构中，一些规模小、辐射功能弱的地级市，可能截留下辖县的公共权力与社会资源，出现市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县的现象。1994年，自上而下实行分税制改革，随着“财权” 上移和“事权”下放，导致考核指标被层层细化和逐级加码，部分县级政府“财力”和“支出责任”不对称。
　　“省直管县”改革，是以县域为基点的行政区划扁平化。在组织复杂性和职位结构多元性持续扩展的宏大背景下，组织结构的扁平化是行政区划变迁的趋势之一。③从行政管理学和行政区划的角度来看，管理幅度与管理层级通常成反比。管理层级和管理幅度只有控制在一定的合理范围内，组织的整体效能才能达至最佳。否则，减少管理层级带来的效率提升，将为过宽的管理幅度导致的管理失控所抵消。基于理查德・斯科特（W. G. Scott）的管理理论，政府扁平化的精髓，是通过压缩管理层级、减少管理环节来寻找集权与分权的结合点，整合成一种科学、高效、灵活的管理模式。④当前，在世界近200个独立国家中，除新加坡、塞舌尔等少数袖珍国家，大多数国家的行政层级实行两级制或三级制。俄罗斯的89个联邦主体共设立1834个二级行政区，平均管理幅度为21个;德国16个联邦主体下辖有660个二级行政区，平均管理幅度为40个。⑤我国省级行政区划单位中，四川、河北、山东、河南等大省所辖县数接近或超过百个，地方政府管理层级和设置相对复杂。
　　作为一项重大的行政创新，“省直管县”改革的制度设计，是省级政府直接将资源下沉到县一级，缩减科层组织的空间距离，以期赋予县级政府更大的经济社会管理权限和自主发展能力。改革拟改变政府间的财政关系、行政关系与人事关系，这有望突破固有治理结构瓶颈，有效推动县治模式转型，意味着新型县域治理的可能，是国家治理现代化的重要一环。①基于此，本文以安徽省为案例，聚焦其在2012年至2018年期间所开展的“省直管县”改革，通过对试点县的实证调研，以行政扁平化的改革试点为起点，开展新时代县域治理的经验研究。这对于认识和解读我国行政体制改革、检视和反思基层治理变迁的进程、探索县域治理现代化，具有一定的理论价值和现实意义。
　　二、 组织流程再造：县域政府治理的新型委代
　　作为寻找管理与效率耦合点的一次尝试，“省直管县”突破了“市管县”的条块结构改革，将“省―市―县―乡（镇）”管理架构，转变为“省―县―乡（镇）”模式。从组织再造来看，“省直管县”催生了省县之间的新型“委托―代理”关系，为新型县域治理营造了一个新的政务环境与扁平化治理架构。
　　（一） 优化：调整管理体制与理顺条块关系
　　“省直管县”的制度设计，明确了条块关系的政府主体，体现着对科层组织的扁平化再造。借用周黎安的“行政发包制”概念，即通过三大领域扁平化，县级政府的发包方由市级政府转变为省级政府。②具体制度设计包括：（1）党政工作省直管。试点县委、县政府直接向省委、省政府报告工作;试点县党政部门依照法律、法规和党章的规定，受省委、省政府主管部门的业务指导或领导，维持试点县行政区划、机构规格和司法管理体制不变。（2）县级干部省直管。试点县党政主要负责人由省委直接管理，其他副县级以上领导干部（含法院、检察院和其他高配干部）由省委委托省委组织部管理;试点县副县级以上干部的调动由省委组织部审批、管理;试点县公务员招录由省委组织部、省编办、省人力资源和社会保障厅按职责分工负责;试点县环保、审计等部门领导班子，由省级主管部门直接协管;试点县国土资源部门的干部改由县委管理。③（3）省以下垂直部门省直管。省工商、地税、质监等部门设在试点县的管理机构，由省以下垂直管理调整为由试点县县委、县政府管理，业务上接受省级主管部门的指导。改革使得政府上下级之间嵌入的发包关系发生了变化，这有助于降低管理和监督成本、加强地方政府的工作积极性，是对县域治理架构的一次创新。

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