公路PPP项目合同管理问题分析

来源:用户上传      作者:雷钦

　　【摘要：】文章结合公路PPP项目工作实践，分析了项目合同管理如合同主体、权利义务、决策、协调工作机制等方面存在的问题，提出了改进完善合同制定等针对性措施和建议，为公路PPP项目合同管理工作提供参考。
　　【关键词：】公路;PPP项目;项目合同;合同管理
　　U415.13A622033
　　0 引言
　　近年来，政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式在各等级公路建设项目中得到了广泛采用，公路PPP项目已成为社会资本投资热点。全国PPP综合信息平台项目管理库2020年11月统计数据显示，截至2020年11月，交通运输行业PPP项目有1 362个，投资额达50 534亿元，占全国入库项目总数、投资总额比例分别为13.7%、33.1%[1]，大部分项目为各等级公路PPP项目。
　　在PPP合同体系中，项目合同是最核心的法律文件[2]，政府和社会资本双方是基于项目合同的平等法律主体，权利义务对等。为规范PPP项目操作与合同管理，国家有关部委出台了有关PPP操作指南、项目合同范本等，为编制PPP项目合同、开展合同管理工作提供参考。本文结合笔者参与的公路PPP项目实践与思考，对公路PPP项目合同管理工作存在问题，如合同主体、权利义务、决策、协调工作机制等进行探讨，阐述相应改进完善工作措施、意见建议。
　　1 公路PPP项目合同管理存在的问题
　　1.1 项目合同主体定义不准确、范围不齐全
　　合同主体约定仅笼统定义为“政府方主体”与“社会资本方主体”，则可能出现将实施机构混同于政府方，项目公司混同于社会资本的情况，并在具体合同内容中出现主体前后不一致、指向模糊不确定等问题，造成各方理解分歧，不利于项目合同管理，进而影响项目顺利实施。
　　1.2 项目合同约定政府与社会资本所属各责任主体的权利义务、职责分工不够具体
　　政府和社会资本双方均重视本方作为一个整体的合同权利义务的约定，但对约定本方所属各责任主体的权利义务、职责分工存在忽视现象，甚至为规避某些责任风险而不作明确约定，留下工作隐患或漏洞，导致推诿扯皮，而后续为弥补这些问题各方须付出更多资源，对项目实施造成不良影响。
　　1.3 项目合同未建立决策、协调工作机制或约定不明确，实施过程有关事项、问题研究解决进度缓慢
　　由于相关工作机制缺失或未以制度形式固定下来，因此：（1）项目实施过程中政府和社会资本双方要经过一段或长或短时间的工作协调后，项目决策、协调工作流程、机制才逐渐明晰、成型，且还可能因为重要岗位变动，又要重新摸索熟悉;（2）为政府和社会资本内部对PPP模式认识有偏差，或是怕承担工作失误责任的个别机构及人员，留下了工作推诿扯皮的空间，有些事项每推进一步都要逐级上报、专题协调解决、研究确定，从而严重影响项目推进。
　　1.4 实施机构层级较低，协调政府方各责任主体能力不足，效果不明显
　　社会资本、项目公司作为建设单位对政府方而言属外来企业，在建设过程中处理解决各类难点问题事项，均需通过实施机构来获得政府方的协调服务，但实施机构由于层级低，对有关事项也没有一定的自主决定权，凡事均需报请上级部门协调解决、研究确定，导致协调工作流程过长不利于项目推进。
　　1.5 社会资本对项目公司管控度过高
　　项目凡事均需报批方可执行，项目公司未能体现出企业法人独立自主的优势，项目决策流程长、不够灵活快速，独立自主决策执行权限不足，不利于项目推进。
　　1.6 政府平台公司作为出资代表，职责仅限于代表政府出具资本金，参与项目工作意愿不强，游离于项目之外
　　政府出资代表按规定不能通过代表政府出资入股项目公司获得经济收益，不参与项目公司具体经营，只是因政府授权承担出资代表的角色，参与公路PPP项目意愿不高，也不参与项目具体事务，依法在项目公司中行使相应股东权力、有效约束社会资本行为的作用发挥不明显。
　　2 工作意见建议
　　公路PPP项目实施过程出现上述有关问题，主要是由于实施方案、项目合同在某些方面尚无可借鉴的经验做法、考]不够成熟到位、相关合同协议内容不够准确完善等因素造成的，因此，编制实施方案、项目合同要针对以下几个方面加以改进。
　　2.1 合同主体应予以明确，文字定义准确、无异议，指向确定
　　政府和社会资本合作项目，顾名思义，合同主体只能是两方，即政府和社会资本两方，而不应为多方，但双方均可包括多个成员。从公路PPP项目政府和社会资本双方所涉及的责任主体来看，政府和社会资本两方均是一个包含多个责任主体的整体性合同主体。政府方包括政府本身（授权机构）、实施机构、出资代表、职能部门、公路沿线县级人民政府等;社会资本方则包括社会资本（单一企业法人或是投资、咨询设计、施工等企业法人联合体）与项目公司。两方所包括的这些主体，在合同中均应逐一明确，文字定义应准确、无异议，指向确定。
　　公路PPP项目授权机构是指承担公路项目管辖职责、付费义务，授权实施机构、出资代表，以及直接或通过实施机构授权社会资本的县级以上人民政府。实施机构是指由县级以上人民政府授权，负责PPP项目评估论证、编制实施方案、选择社会资本、签订项目合同、开展项目监管考核、移交等工作的机构。出资代表是指在政府参股PPP项目公司时，由政府授权，代表政府按股权比例履行提供资本金义务的机构。职能部门是指依法履行公路项目行政审批、监管、出资等职能，在职能范围内为项目实施做好服务保障的部门，包括交通运输、发改委、财政、自然资源、林业、环保等部门。公路沿线县级人民政府主要是指公路项目沿线（所在地）承担征地拆迁工作的县级（设区市所属城区）以上人民政府及其工作部门。
　　社会资本是指与政府方签署公路PPP项目合同（协议）的社会资本或项目公司。社会资本是依法成立并有效存续的具有法人资格的企业，包括民营、国有、外国企业与外商投资企业，但不包括本级政府所属融资平台公司及其控股国有企业（上市公司除外）[2]。社会资本是PPP项目的实际投资人，可为单一企业法人或企业法人联合体。在公路PPP项目中，中标社会资本一般不直接作为项目实施主体，而是成立专门的项目公司，负责具体项目的组织实施。项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体[3]，由社会资本独资或与政府合资设立。

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