长效落实“双减”政策的困境与对策
来源:用户上传
作者:钟程 谢均才
摘要：“双减”政策自实施以来已取得显著成效，但义务教育阶段学业负担治理是一个长期工程，达成“双减”政策目标的关键在于政策的长效落实。基于政策执行网络视角，该文从网络环境、行动主体和网络结构三个层面分析发现，长效落实“双减”政策的困境为：网络环境中的政策路径依赖、国家与个人发展需求的短期冲突，功利化、短视化的教育文化；以政府为代表的政策社群和府际网络的政策工具配置不够合理，政策创新受阻；以学校、校外培训机构和社会组织为代表的生产网络合作关系淡薄，教育资源供给效益较低；以专家为代表的专业网络政策沟通能力较弱；以家庭为代表的议题网络存在利益冲突，形成博弈结构。面对以上困境，需要构建政府主导、多元参与的政策协同创新机制；建设依法治教，严格监管的减负督导与行政执法协同机制；打造价值引领、需求导向的全过程政策沟通机制；通过多元合作、利益互偿优化公共教育资源供给。
关键词：学业负担；“双减”政策；长效落实；政策执行网络
中图分类号：G434 中图分类号：A
* 本文系国家社会科学基金教育学重大课题“未来学校组织形态与制度重构的理论与实践研究”（课题编号：VFA210006）研究成果。
承接2018年的“减负三十条”，国务院办公厅于2021年7月24日发布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”意见） [1]。为保证新政策能系统、有效地推进，教育部随后密集出台20余个配套文件，涵盖课后服务、培训机构登记、学科类培训范围界定、查处变相违规培训等内容。当前，政府部门已初步构建起了落实“双减”意见的“1+N”制度体系。同时，各省市也研制并推出相关的政策方案和行动措施，层层落实学业负担治理。
就目前成效看，在校内减负方面，有调查显示：自“双减”政策出台以来，全国各中小学生作业量明显减少，作业难度大幅降低，学生自我管理能力和自主发展空间得到提升[2]。在校外减负方面，据教育部校外教育培训监管司统计，线下与线上校外培训机构分别压减了83.8%和84.1%，留存下淼呐嘌祷构一部分转制为非营利性机构，另一部分不符合转制条件的将被注销[3]。共青团中央与中国青年报的联合调查显示，近四分之三的家长表示焦虑有缓解[4]。总体来看，“双减”之后学生校内外学业负担得到减轻，学生学习焦虑与家庭教育焦虑也大幅降低。总之，“双减”政策以万钧之势而下，已在较短时间内立竿见影。
但我们必须清楚认识到，“双减”政策所追求的不是短期效果。从目标优次看，“双减”是新时代基础教育改革重大战略布局下的手段，“建设高质量教育体系”“构建教育良好生态”“落实立德树人根本任务”才是学业负担治理的目标。从客观现实看，建国以来，国家各部门针对学生负担过重问题已推行了多项政策。但结果发现，一方面是政策文本的日益叠加和细化，另一方面却是名为“学业负担”的巨怪难以撼动。那么，为什么在政府部门的大力推动下，学业负担问题仍难以解决？有学者指出，过往的减负工作呈现出政策数量多，密度高，但政策生命周期短的特点，出现政策执行的“疲劳症”和“厌烦症”[5]。还有学者形象地将学业负担问题比喻为“循环再生的教育病毒”，认为短期的“抗病毒”只能消肿而无法根治，病毒会变异、增殖和卷土重来[6]。
可见，减负是一个长期工程。治顽疾需用猛药，也需持续的诊治和调理。达成“双减”政策目标的关键在于政策的长效落实。那么，长效落实“双减”政策要面对何种执行困境？又可如何应对呢？本文正基于政策网络执行视角试图回答以上问题。
（一）政策执行网络理论的主要内容
政策执行网络理论缘起于学界对“政策网络”概念的建构和发展。简单来说，“政策网络”强调了政策执行过程中行动主体的多元性，行动主体之间关系的复杂性，以及行动主体与政策结构之间的双向互动[7]。基于“政策网络”概念，美国学者O’Toole提出了“政策执行网络”理论，用以理解和揭示政策执行过程中行动主体的互动关系、关系结构，以及关系和关系结构的动态变化[8]。政策执行网络理论的提出打破了传统政策科学“自上而下”和“自下而上”的线性分析路径，强调公共政策的有效执行不能单靠以政府为主体的官僚体制，还需要关注政策执行的复杂环境和多组织、多行动主体之间的协商和合作[9]。政策执行过程被理解为政策行动者的互动过程和政策网络自身结构的动态变化过程。经过数十年发展，政策执行网络研究演化出三种视角，分别是行动者、组织结构和“行动者-结构”视角。具体阐述如下：
（1）行动者视角关注以基层政策执行者为代表的行动主体。该视角关注政策执行过程中行动主体之间的角色、权力和资源分配，以及行动主体关系对政策执行的影响[10]。该视角在揭示微观层次的政策执行主体及主体间关系如何影响教育政策推进上颇具洞察力。然而，行动者视角只将个体视为教育政策的执行者，忽视了政策执行网络中组织的作用，窄化了“行动主体”的概念。
（2）组织结构视角关注教育政策的执行结构。该视角认为，教育政策的执行不是在单一的、以政府部门为中心的射线型结构中发生的，而是在多层级、多领域、多样态的网状结构中发生的[11]。教育政策执行必须考虑网络结构上不同组织的复杂利益关系。代表学者Marsh和Rhodes提出了政策执行的五级网络，包括政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络[12]。值得注意的是，Marsh和Rhodes的分析框架通过将组织视为个体的代理而关注到个体行动者的利益和目标[13]。
（3）“行动者-结构”视角认为行动者视角和组织结构视角都遵循“政策执行至政策结果”的线性分析路径[14]。该视角指出，政策执行与政策后果之间不是单向的关系，而是双向互动的关系。不仅如此，“行动者-结构”视角也关注了网络环境和结构对政策执行的影响，拓展了研究视野[15]。
nlc202207201653
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-15436322.htm
