基于地方政府治理的优化营商环境对策研究
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作者:游昭妮
摘 要：营商环境优化是政府治理的目标，政府治理是营商环境优化的关键，二者统一于高质量发展。优化营商环境已取得阶段性成果，但仍面临部分公职人员思想观念有待转变、治理碎片化倾向未能完全整合、体制机制仍需理顺等现实困境，需要从政府治理理念转变、治理模式变革、治理机制完善、治理工具更新等维度综合提升政府治理能力，充分发挥地方政府在优化营商环境中的主力军作用。
关键词：营商环境；政府治理；地方政府
中图分类号：D63 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2022.06.010
文章编号：1009-6922（2022）06-78-06
优化营商环境，既是立足新发展阶段的现实要求，也是贯彻新发展理念的重要保障，还是构建新发展格局的必然选择。“好的营商环境就是生产力、竞争力”［1］，营商环境是衡量一地经济发展水平的重要标尺，考验着地方政府的治理水平。良好的营商环境并非天然形成的，无论是硬环境的完备还是软环境的改善都要依托政府作用的发挥。换言之，一地营商环境的好坏与当地政府治理的能力息息相关。新时代语境下优化营商环境还应以提升政府治理能力为突破口，推动有效市场和有为政府更好结合。
一、营商环境与政府治理的关系探微
（一）营商环境优化是政府治理的目标
1.从公共产品视角出发，营商环境被视为一项准公共产品。政府作为公共产品的主要提供者，必然肩负着优化营商环境的重任。营商环境是一种包含了物质形态和制度形态的特殊公共产品，其责任主体是政府，它既是政府服务效能的集中体现，也是公共治理活动的产物［2］。
2.从政府职能视角出发，优化营商环境是行政管理体制改革在新时代的映射和延续，同“放管服”改革一脉相承，是政府改革和政府治理的目标所在，优化营商环境承载着行政管理体制改革的新责任、新使命［3］。新时代政府推动经济发展已不再是单纯的直接投资和招商引资，而是迈向更深层次的营商环境优化阶段［4］。
3.从政府责任视角出发，营商环境建设中的政府责任具有历史、理论和实践三重内在逻辑［5］，营商环境好坏已成为检验政府履职能力和治理效能的重要标准。营商环境建设是政府主要责任之一，体现在顶层设计、政策落实、地方创新、总结经验、复制推广的全过程之中。
（二）政府治理是营商环境优化的关键
1.从效率视角出发，政府减流程、减材料、减时限，提升市场主体办事效率，是优化营商环境的起点。地方政府深入推进行政审批制度改革、商事登记制度改革等，削减和规范行政审批事项，槭谐≈魈寮醺汉退砂螅以政府业务流程再造换取市场主体的便利。
2.从公平视角出发，政府建立建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系，是优化营商环境的基础。优化营商环境重点关注了发展公平性，强调增强政府监管的有效性，落实监管责任，构建权责明确、公平公正、公开透明、简约高效的事中事后监管体系，护航公平统一的市场秩序，对所有市场主体一视同仁，确保市场有序运行。
3.从制度性交易成本视角出发，优化营商环境的实质是制度即规制的优化，即广义上的制度性成本有效降低［6］。制度性交易成本指企业因遵循政府制定的各项制度、政策等所需付出的成本，有效降低这一成本的关键就是提升政府治理能力，优化完善制度设计与供给，弥合制度设计不合理、供给不足或过剩、制度摩擦等带来的鸿沟，构建市场机制有效运转的制度体系。
（三）优化营商环境与提升政府治理能力统一于高质量发展
当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展是一项系统性工程，要求在发展过程中兼顾公平与效率，重点在于正确处理好政府与市场的关系，而政府与市场关系正是优化营商环境与提升政府治理能力的关键所在。政府和市场的关系不断紧密，从“基础性”到“决定性”再到“更好结合”，优化营商环境和提升政府治理能力不再强调某一方力量发挥作用，而是在政府和市场的不断博弈中寻求帕累托最优，找准有效市场和有为政府的最佳结合点，相辅相成、互为支撑。只有通过政府和市场之间的良性互动，把做大蛋糕和分好蛋糕有机统一起来，才能更好地推动经济更有效率、更加公平、更高质量、更可持续发展。
二、地方政府优化营商环境面临的现实挑战
伴随各级政府深入推进“放管服”改革、着力优化营商环境，相比出台经济政策刺激经济发展和增长，改革以低成本实现了高改革目标［7］。总体来说，地方政府优化营商环境带来了一系列正向综合效应，但营商环境优化永无止境，不能小富即安、小满即成，还有一些共性的挑战亟待应对。
（一）部分公职人员思想观念有待转变
1.对营商环境的特性认识不足。首先，对营商环境系统性认识不足。部分公职人员对于优化营商环境的认识仍停留在提供各种优惠政策层面［8］，或片面将营商环境建设工作作为发改部门等某个或者几个部门的工作［9］。其次，对营商环境动态性认识不足。部分公职人员满足于现状，不用发展的眼光看问题，歇歇脚、松口气的思想不同程度地存在。最后，对营商环境对比性认识不足。是选择和自己同等条件的城市比较还是向全国标杆看齐，是在某一项指标上对标还是在整体实力上比拼，标的选择的困惑易在工作中滋生自满或自卑情绪，不利于工作开展。
2.从市场思维出发谋划不够。首先，惯用行政思维解决问题。部分公职人员仍过多关注“我能给什么”“我有哪些管理职权”，而非“我应当干什么”“我还能够提供哪些服务和帮助”，把精力更多集中在完成规定动作上，自选动作略显不足。其次，对中小微企业关注不够。在近十年的中国经济统计结果中，中小企业始终占据着“五六七八九”的份额，这也是优化营商环境的重点服务对象，但部分公职人员仍习惯于服务当地重点企业、重点项目，在增强中小微企业获得感上谋划不足。
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3.推动制度创新的办法不多。首先，改革面临“内卷化”风险。地方改革一般先易后难，改革后期受边际递减效应和规律的约束，单靠技术性调整和局部改进并不能从根本上解决问题［10］。其次，路径依赖需打破。出于权限、级别、思想观念等多方束缚，地方改革多是改良式、按部就班式渐进温和的改革，缺乏创新导致改革同质化严重。最后，试错信心不足。改革充满风险性和不确定性，这使得部分公职人员有思想包袱，不能正确应对改革带来的风险、顶住改革带来的压力，自主创新意识不强。
（二）治理碎片化倾向未能完全解决
1.政府部门内部协同联动有待加强。首先，“全链条”服务联动不够。部门职能分割、监管滞后、流程繁琐、信息孤岛与整体政府建设之间的矛盾容易导致市场主体对政府管理和服务滋生漠然或一定的抵触情绪［11］。其次，数据壁垒尚未打破。优化营商环境在很大程度上依托数据集成实现目标，但实际上信息整合难度较大、信息集成与互认不够、数据资源获取不够充分，特别是垂管单位数据的共享交换还存在一定的障碍。
2.政府引导外部力量参与治理较弱。首先，市场主体的积极性不高。受特定历史文化因素的影响，在我国改革的动力更多来源于政府本身。对市场主体而言，生产经营是其关注的重点，习惯于被动接受管理，而非主动参与、正面沟通。其次，社会力量参与度不深。对于社会力量而言，政府与社会力量的协同机制不完善、社会力量自身发展存在问题等导致社会力量存在参与度不高、服务能力薄弱、作用发挥不明显等现实困境。
3.区域不平衡现象存在。营商环境体现的是一个地区的整体竞争力和竞争水平，但因各地发展的基础条件不同，营商环境评价结果反映出区域之间存在不平衡现象。从区域分布看，营商环境建设呈“南高北低、东高西低”的格局；从城市层级角度看，呈“层级越高、营商环境水平越高、分化越低；层级越低、营商环境水平越低、分化越高”的趋势［12］。在地方层面，部分区域积极在域内改革创新，部分区域对硬指标的追求明显高于对软环境营商环境的改善。
（三）体制机制仍需理顺
1.“放管服”改革有待深化。首先，简政放权有待提质。放权含金量不高、放权针对性和精细化不够、放权不彻底的现象偶有发生。其次，放管结合亟待加强。放管衔接不够紧密，监管合力不足，监管转型略显滞后导致监管“应然”与“实然”之间存在很大差距。最后，服务品质仍需提升。政务服务水平水涨船高，市场主体和群众要求政府从“端菜式”服务向“点菜式”服务转变，在政务服务个性化的探索中还有很长的路要走。
2.政策过程的安排亟需优化。首先，政策制定上，虽然开辟了多元政企沟通渠道，但参与者多为规模较大、影响力强的企业，小微企业的整体参与意愿和参与能力不强，政策过程中的细节性偏差导致市场主体对政策的感知力不强。其次，政策执行上，受政策问题的特性、政策本身因素、政策之外因素的影响，政策落实过程中易出现偏差。最后，政策评估上，只注重政策的执行，对执行的效率、效益和价值缺乏科学精准的评估体系，政策变动相对滞后、政策长期不清理增加了政策甄别和适用的难度。
3.信用体系建设步伐还应加快。首先，政务诚信的建设还需加强，它是社会信用体系建设的关键，也是“第一诚信”。受多重因素影响，部分市场主体对政府行为仍存在一定的偏见，这个偏见多源于信息的不对称，特别是一些竞争性信息的获取渠道比较单一，同时一些承诺的兑现迟缓也影响着政府的诚信形象。其次，市场主体归位尽责、诚信自律的良性循环生态链还未完全建立起来，因不诚信导致的矛盾纠纷仍然存在，社会信用体系的不完善成了优化营商环境的一大阻碍。
三、基于政府治理的优化营商环境路径选择
我国正处于优化经济结构、转换增长动力的攻关期［13］，进入“十四五”时期，想在错综复杂的国内外形势中赢得主动，必须从地方政府治理能力的全面提升出发，持续优化营商环境，将良好的营商环境作为高质量发展的新引擎，进一步提升地方吸引力和竞争力。
（一）政府转变治理理念是前提
1.准确把握营商环境内涵。第一，激励干部提升能力，克服“庸”的问题。通过开展专题培训、考察观摩、交流研讨、企业挂职、撰写经典案例、领导干部带头讲营商环境等形式，鼓励各条战线特别是非经济口公职人员主动融入服务营商环境优化的大局中来。第二，激励干部作为，克服“怠”的问题。激励干部树立正确政绩观，深耕细作自身领域的同时准确把握和理解国家战略部署，把自己锻炼成懂城市、懂a业、懂改革、懂营销、懂治理的行家里手。第三，激励干部敢于担当，克服“怕”的问题。完善容错纠错机制，对创新过程中的成果予以肯定、需求予以支持、出现的失误予以宽容，在免责范畴内的可不予追责，卸下干部改革创新的思想包袱。
2.秉持市场思维谋划工作。第一，深挖市场需求。深入开展领导干部联系企业工作，点对点倾听企业声音。搭建“政企直通车”，利用市民热线、新媒体等畅通政企沟通渠道，问政于企、问政于民。常态化开展局长驻窗、“体验群众网上办事”、“换岗体验”等活动，换位思考抓住企业需求。第二，聚焦市场痛点。聚焦“稳”，细分产业领域有针对性地增强政策扶持力度，持续推进减税降费，专题研究企业“烦”“难”问题，提高市场主体预期；聚焦“活”，放宽并激活“夜经济”“地摊经济”“街边经济”“公园经济”等，以提高人气增加经济的热度；聚焦“变”，推动线上和线下经济一体化发展，鼓励传统企业转型升级，引导市场主体多元化经营、特色化发展。第三，注重市场评价。健全政务服务“好差评”制度，开展“市场主体评营商环境”活动，评价指标体系的构建应涵盖企业全生命周期，评价标准以企业感知为第一衡量标准。加大企业匿名评价在体系中的权重，扩大评价覆盖面，特别注重收集中小微企业的评价，及时解决市场主体反映强烈的问题。
3.重视制度改革创新作用。第一，凸显地方特色。综合研判地方实际，坚持问题导向。不满足于已有改革措施的小修小补，力求触及问题本质，“抓大不放小”，向改革的深水区前进，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。依托地方特色平台大胆创、大胆试、自主改，创新推出更多带有地方鲜明特色的制度成果。第二，做好提档升级。巩固已有制度创新成果，及时总结地方经验和模式，精心设计、包装地方品牌，讲好地方故事，善用新媒体提升流量，增加地方曝光度。借助地方文化力量，探索营商环境与地方文化的深度融合。涵养亲商安商氛围，以本地企业发展为根基，通过口碑相传吸引更多企业和资金入驻。第三，寻求创新切口。尊重基层首创精神，小切口寻求制度创新大突破。鼓励新兴业态发展，要让制度创新与新兴业态的发展同步推进，不断研究产业发展中出现的新问题，进而对制度进行适当调整以适应企业产业发展规律和发展需求。及时抄作业、主动做作业、不断改作业，探索差异化、原创性改革，动态调整与反思提升已有的改革。
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（二）政府治理模式的变革是基础
1.强化顶层设计实现政府内部系统集成。第一，抓好改革的顶层设计。强化系统思维和整体观念，理顺各部门权责关系，建立健全统筹协调、督促落实的机制，提高政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性。开展各领域改革关联性和耦合性研究，增强纵向横向上的协调与沟通，确保政策安排、具体实施的一致性，推动关联事项“全链条”同步下放，在同一层级办理。第二，加强部门间的协同联动。建立部门间的长效合作机制、信息沟通机制、重大问题协商机制。以推动高频事项“一事联办”为契机，重新整合原有分割的职能，按照统一标准再造业务流程，避免政出多门。对一些特殊的有条件的区域，可适当微调行政组织架构，打造区域统一的市场主体专业服务团队。
2.培育引导鼓励市场参与共建共治共享新格局。第一，厘清政市边界。政府职能应有统有分、有退有进，回归服务本质，把精力集中到提供公共服务和营造良好环境当中来。尊重市场发展规律，正确引导市场预期，充分激发市场活力。准确把握有效市场与有为政府的辩证关系，寻找政府与市场间最好的“度”，实现功能上的耦合互补、能力上的同频互动、效能上的共生互促。第二，引导支持市场发展。加快建设全国统一大市场，促进各类生产要素自由流动，平等保护企业产权和自主经营权。强化对市场主体的金融、稳岗支持，引导企业更好地参与市场合作和竞争。通过搭建供需平台为新兴产业提供应用场景，鼓励市场主体拓展创新空间，引导产品、服务提质升级。第三，加快社会力量培育。继续推动政社分开，不过多干预社会组织独立自主开展的各项活动，从政策资源等方面积极支持社会组织发展，鼓励社会组织之间合作共赢，探索政社合作提供公共服务的新模式。规范商会协会的管理，充分发挥商会协会的纽带作用，以高标准的行业规范倒逼市场主体自律，实现中小微企业的“抱团发展”。
3.统筹谋划促进区域平衡发展。在承认区域差异性的基础上，复盘差异原因，分析造成差距的源头是来自于客观因素还是主观因素。因客观因素造成的不平衡，应进行战略设计与宏观规划，制定中长期和短期目标，因地制宜给予差异较大的地区适当支持，特别是支持硬环境的改善；因主观因素造成的不平衡，则应加强区域间沟通交流，构建府际先进经验学习C制，推动干部的交流任职、跟班学习等，创造性地应用先进区域的实践经验，在区域良性的比学赶超中激发后进区域公职人员的责任感。
（三）政府治理机制的完善是关键
1.持续深化“放管服”改革。第一，做足“减法”释放出活力和动力。统筹清单管理制度，重点关注和整改职能交叉、权责不匹配的部分，确保权责一致。清单构建上，目录设计层级化、内容管理动态化、项目说明简明化。深化行政审批制度改革和商事登记制度改革，在重点行业准入、政府采购等过程中，无差别对待各类市场主体，破除市场准入的“玻璃门”。第二，做好“加法”管理出公平和秩序。建立审管联动机制，加快构建行政监督、行业规范、互联网监管、社会监督相融合的多元化新型监管体系。探索跨部门、跨领域综合执法，深化“双随机、一公开”公正监管，突出抓好信用监管，探索实施包容审慎监管，逐步实现线上线下立体化、智能化、精准化、动态化监管。第三，做实“乘法”服务出便利和品质。提供“保姆式”服务，“颗粒化”梳理政务服务事项，推动实现更多事项“最多跑一次”或“一次不用跑”；提供“参谋式”服务，加强与中小微企业、民营企业的结对帮扶，运用穿透式工作法，落实首问负责制，一帮到底、一办到底；提供“伙伴式”服务，推动政商平等对话交流，构建亲清政商关系，创新政企合作模式。
2.完善政策制定和执行机制。第一，完善政策制定机制。建立健全企业家参与涉企政策制定机制，积极征求行业协会、企业家代表的意见建议。科学制定优化营商环境政策措施，确保优化营商环境政策的前瞻性、针对性和有效性。注重政策的前后协调和左右协同，保证政策的连续性和一致性。第二，完善政策执行机制。强化政策宣传，注重发挥行业商会协会的宣传作用，让市场主体快速、准确获得信息。政策执行上应分类精准施策，避免选择性执行和“一刀切”。实现更多政策“免申即享”，通过政府部门信息共享等方式，实现符合条件的企业或个人免予申报、直接享受政策。
3.加快诚信体系建设。第一，以政务公开为基础推动诚信政府建设。完善政务诚信的规章制度建设，加大对违反相关政务诚信制度的政务行为的惩处力度。强化政务信息公开，主动接受人民群众的广泛监督。坚持有权必有责、有责要担当、失责必追究，主动履行向市场主体依法作出的承诺。培育公职人员的诚信意识和廉洁公德，筑牢政务诚信心理防线，维护政府的诚信形象。第二，以市场自律为要点加强社会诚信体系建设。强调市场经济的信用经济本质，建立健全行业自律公约和职业道德准则，推动行业信用建设。充分运用信用激励和约束手段，让守信者受益、失信者受限，让信用成为市场配置资源的重要考量因素。
（四）政府治理工具的更新是保障
1.善用法治为优化营商环境保驾护航。全面推进法治政府建设，健全政府机构职能体系，健全依法行政制度体系等，重点围绕企业需求常态化开展公共法律服务。加强地方立法保障，以地方立法为引领完善长效机制，开展涉及营商环境的政府规章和行政规范性文件的专项清理，坚持将优化营商环境作为合法性审查的重点指标。严格公正执法司法，严厉打击损害营商环境的各类违法犯罪行为，加强行政执法监督，着力解决执法不作为、乱作为和过度执法等问题，大力整治选择性执法、趋利性执法。
2.巧用数字为优化营商环境赋能。加快数据整合，按照统筹设计、分步推进、先急后缓的原则，构建地方大数据库。统一“元数据”标准，有序推进跨部门、跨区域、跨层级的数据信息共享与互认。挖掘数据应用功能，以云计算的平台关联、大数据的算法支持、物联网的技术支撑，将交互、个性、便捷、开放等独有的数字属性内化为政府治理的重要动能。运用好数据挖掘和反馈功能，为优化营商环境提供客观、立体、全面、可量化的评判和改进依据。
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3.活用监督为优化营商环境助力。强化监督执纪，发动群众监督，加强舆论监督，充分发动人大代表、政协委员、企业员工、商会协会代表等的积极性，通过座谈、调查问卷、暗访等形式找准营商环境中存在的突出问题和典型问题。发挥绩效管理指挥棒和风向标的作用，抓好正反两方面典型，对具有创新性、示范性的改革举措主动向上推介并予以奖励；对“不作为、慢作为”区域实行“末位约谈”并要求限时整改；对破坏营商环境的典型案例予以通报，严肃追责问责。
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