公共性视角下登哈特新公共服务理论再认识
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作者:吴兴智 杜会兵
［摘 要］19世纪末以来，西方公共行政学理论随着时代的发展变迁经历着不同理论范式的转换，从工业化时代的传统公共行政学到信息化时代的新公共服务理论和新公共治理理论，公共行政的公共性经历着从沉寂到复苏的转变。以公共性为研究视角，从价值、组织、行动三个维度对登哈特的新公共服务理论进行再认识，分析其中蕴含的公共性转向，并在此基础上从公共性的视角对新公共服务理论在公共行政理论变迁史上的贡献与限度进行探讨。
［关键词］公共性；新公共服务；价值；组织；行动
［中图分类号］D035 ［文献标识码］ ［文章编号］1672-2426（2022）11-0062-06
一、问题提出与研究述评
公共行政的发展史是一部公共性的迷失、回归、衰微与复苏的历史。登哈特新公共服务理论主张政府的职能应在以服务为主、公平价值优先的基础上兼顾效率，标志着以效率为中心的公共行政范式向以公共价值为导向的治理范式的转换，它虽然没有成为公共行政的主导范式，却推动了公共行政实践的公民参与转向，实现了公共行政公共性的回归。
自登哈特新公共服务理论提出以来，国内外学者围绕其理论内涵及其对政府治理实践的启示展开大量研究，这些研究主要聚焦于三个方面。第一，对新公共服务理论基本内涵的探究。新公共服务理论更强调彰显个性，该理论恪守多元博弈的价值取向，并且寻求相应的理论基础，以设计特定的制度安排，最后依赖特殊的研究方法进行知识积累，形成了“四位一体”的理论架构。［1］第二，对新公共服务理论与其他公共行政理论范式进行的比较研究。新公共服务理论是在吸收借鉴先前理论的基础上提出的，其中暗含着对先前理论的批判和继承。第三，关于新公共服务理论对服务型政府建设的启示意义的研究。新公共服务理论为服务型政府改革的推进提供了有益的启示，特别是政府应该积极践行服务、民主、责任、法治行政的理念。以上这些研究成果为我们系统认识新公共服务理论提供了多个视角，但仍然缺乏对新公共服务理论蕴含的基本价值转向，即从关注有效性到兼顾有效性和公共性的转向进行的专门探讨。同时，新公共服务理论还十分注重公民在行政领域的实质性参与，这些都为随后兴起的新公共治理等理论提供了重要启示。基于此，本文将以公共性为研究视角，以价值、组织、行动建立三维分析框架，对新公共服务理论中蕴含的公共性转向进行分析。
二、价值-组织-行动：登哈特新公共服务理论的三维分析框架
（一）找回公共价值：实现公共性的价值取向
1.关注公共利益。在反思传统公共行政和新公共管理公共利益观的基础上，新公共服务理论从公民本位的基本观念出发，提出“公共利益是目标而非副产品”的鲜明观点，从而确立了将“公共利益”作樾姓的直接目标和最终目标的地位。这意味着，公民才是“船的主人”，因此公共事务的各项管理活动应该从全体公民的利益出发。新公共服务理论所坚持的公共利益观是一种共识论，认为公共利益不应是由民选政治机构来确定，也不应是个人利益的加总，而应该是一种基于广泛共识基础上形成的共同利益。公共利益是指超越了个体范围、为社会之全体或多数人所享有的共同的利益。［2］虽然公共利益的具体内涵难以确定，但其价值导向却是明确的：就宏观层面而言，即实现更大范围内的人民的利益，就微观层面而言，则指公平、民主、正义、效率等。［3］就公共利益的形成而言，新公共服务理论指出政府对公共利益的形成和实现负有直接责任，政府通过为人们提供平等对话的舞台将各种利益群体聚集起来，与公民一同确定公共事务的解决方案，最终还要确保产生的解决方案符合公共利益的要求，确保公平、民主、正义等价值居于首要地位。与此相适应的是，就公共利益的实现而言，新公共服务理论十分重视公民的直接参与，明确唯有通过公民的实际参与方能推动公共利益的实现。
2.服务于公民而非顾客。传统公共行政学和新公共管理理论的最大问题在于没有明确公民的治理主体地位，新公共服务理论则从现代民主政治的公民权这一理论基础出发，提出“服务于公民，而不是服务于顾客”的主张，认为政府与其公民的关系必然不同于企业与顾客的关系。在私人市场中，顾客与企业是相互独立的，二者之间是一种平等的关系。而在公共领域中，政府就是为实现和维护公民的利益而存在的，其执掌的权力是由公民全体让渡而来，其运行的公共财政亦来自公民的税款，因而行政官员只不过是一群为公民打工的职员而已。新公共服务理论认为在治理系统中必须坚持“公民优先”的理念，政府应该去主动关心公民的需求，并根据公民的需求作出决策。不同于传统公共行政学中的“被动服从者”和新公共管理理论中的“顾客”，新公共服务理论认为行政官员应该分享权威和减少控制，因而行政官员的主要职能不仅是“掌舵”，而且是服务于“船的主人”――公民，并根据公民的利益需求安排公共物品和服务的生产。
3.兼顾公共性与有效性。从某种程度上说，公共行政的产生就在于回应和解决国家运行的“有效性”难题，因而在传统的公共行政理论和实践中，“公共性”似乎更多地具有了工具性价值。对此，登哈特明确指出，“公共行政是指为了谋求实现公众的社会价值观而对社会变革进程的管理”［4］13，其根本目的是实现诸如自由、公平、公正等社会价值，主张政府应该将其主要职能聚焦于为公众的公共利益服务，除了扮演传统公共行政中的服务提供的角色之外，还应该致力于帮助公众创造共享利益和共同责任。正是在反思新公共管理等理论基础上，登哈特对传统的行政理论进行了批判性吸收，突破了公共性与有效性的循环怪圈，“将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观”［5］11，从而正式形成“新公共服务理论”。当然，登哈特并未否定公共行政应该追求效率这一价值观，而是将效率置于更大的价值观即公共性的框架之下，从而为探寻公共性和有效性的有效整合提供了理论支撑。
（二）转向合作型组织：基于公共性的组织重塑
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1.转向多主体的合作型组织。任何一种组织形式都有其需要实现的特定功能，因此人类历史上出现了很多种组织形式，例如规模有限的家庭组织、初具规模的私人小作坊、现代规模庞大的官僚制组织、分权制组织、合作型组织等。任何一种公共行政理论都需要一种相应的组织形式来实现其所主张的政府职能。不同于传统公共行政的官僚制组织和新公共管理的分权制组织，新公共服务倡导变封闭为开放、变集权为分权、变静态不变为动态灵活。20世纪后期，随着世界范围内民主意识的觉醒，公民开始要求参与到公共生活中，要求拥有选择生产何种物品和提供何种服务的权利，而不仅仅是选择政府生产好的物品。在这个利益多元化的时代，单一主体提供模式已经无法有效满足公共需求，人们需要做的就是联合各方主体一同决定社会发展方向，这就是新公共服务理论倡导的合作型组织结构。合作型组织结构的含义有两层，就政府内部而言，组织成员之间与不同部门之间是合作型的；就政府外部而言，政府与私人部门、非营利组织、公民个人之间也是平等互助的合作伙伴关系。合作型组织中的控制机制不再是等级制和严格的规章制度，而是以信任为基础，通过协商、说服和共同授权来展开工作。在这个合作型组织中，各方主体共享决策制定权，在公共组织的内部和外部形成共同领导，彼此之间是平等的合作伙伴关系，相关各方成了决策制定者，政府扮演的角色就是服务者，为形成符合各方利益要求的公共决策而服务。
2.管理方式转向人本主义。新公共服务理论基于组织人本主义理论提出在组织中应该采取重视人的管理方式，即公共组织不仅要关注组织的产出与工作的高效率，更要关心组织成员的需求。组织人本主义认为，组织是由人组成的，离开了人，组织就失去了生存的基础，“因此组织应当保护人的生存权或基本人权，保护个人的基本利益。”［6］36公共组织是为满足社会公众的需求而成立的，如果忽略社会公众的利益需求，那么公共组织将会失去其存在的意义。“新公共服务理论已经充分地认识到公共行政官员的工作不仅极为复杂而且面临着巨大的挑战。他们既不像传统公共行政理论所认为的那样只是需要保障和组织一种官僚职业的雇员，也不像新公共管理理论所主张的那样只是市场的参与者，他们的动机和报酬远不止一个薪水或保障的问题，他们的希望与别人的生活有所区别。”［7］382更重要的是满足社交的需求和情感的需要，并通过工作任务的完成感受到自我价值。公共行政官员希望自己能够对组织的发展有所贡献，能够对他人的成长有所帮助，而不是被繁文缛节束缚。事实上，无论是组织成员之间还是个人与组织之间的有机互动都是组织前进路上的润滑剂，对组织的发展来说都是有益的。因此，公共组织中的管理措施应当在服务于组织效率提升的前提下适当考虑组织成员的发展需求，创造条件来激发组织成员的能动性。
3.集权领导转向共同领导。20世纪末期，经济社会充满变化：高度相互依存的钐，需要各行各业的合作；非常需要创造性、整合性的解决办法。在这种情况下，个体的参与而非控制对组织决定来说是必须的。在这种背景下，新公共服务理论指出，实现政策目标的机制，不能只靠单一的现存政府机构，而应致力于建立公共、私人和非营利机构之间的联盟，建立政府、市场和社会共同治理的模式，注重发挥集体的合力使计划得以贯彻执行，从而满足相互一致的需求。政府的治理方式将以服务代替控制，政府、私人组织与公民组成的各种志愿组织共同构成社会的治理体系，政府与社会、公民之间不再是一种自上而下、单一的“权力―服从”型关系，而是一种多向的、相互信任合作的良性互动和协调发展的关系。［8］登哈特认为，作为公共行政的执行者，政府应该同公民一起参与公共事务的决策，而非垄断公共决策的制定。所谓共同领导，指的是政府与公民一同参与公共决策的制定，彼此都是这一过程的领导者。“共同领导的理念是至关重要的，它为公共行政人员和公民确认并奉行公共服务的动机和价值提供机会。‘新公共服务’视共同领导、合作、授权为组织规范。共同领导注重组织和社区倡导的目标、价值和理想，其特点是相互尊重、包容和支持。在此过程中，公民和公共行政人员的公共服务的动机能同样得到认可、支持和回报。”［9］
（三）行动导向：新公共服务公共性的实现
1.提供公共服务。公共服务有传统公共服务和新公共服务之分，传统公共服务指的是政府为社会提供诸如医疗保健、学校教育、职业培训、环境卫生、供水供电、基础设施、社会治安、福利救济等公共服务；新公共服务是政府在以公民为中心的治理系统中所扮演的为公共利益服务的角色，它不仅涵盖了传统公共服务的范围，而且还包括促使各方利益团体形成和实现公共利益的价值，其根本目的是实现公共利益。新公共服务理论研究学者认为，政府需要做的就是为公共利益的聚合和实现服务，发挥公民在公共事务管理中的作用，让公民对公共事务作出代表公共利益的决策。随着时代的发展变化，公共行政理论面临的环境也不断变化，政府的角色不应仅仅是执行政治机构作出的公共政策，也不应是自己垄断公共政策的制定，而应该致力于为公民服务、为公共利益服务。这些变化复兴了公共服务，公共服务不仅仅是一个管理问题，也不仅仅是一个政治问题，它更应该是一种伦理问题，一种要求公共行政人员对公共利益作出回应的伦理问题，公共服务的最高价值就是其本身具有的实现公共利益的伦理意义。因此，公共行政人员应该在公共领域承担服务的责任，致力于建立一种具有整合力和回应性的机构，将公共问题的相关各方都集合在一起，为民主协商提供便利。只有在公共领域坚持正确的价值观，才能恢复公共服务的尊严。当公众相信公共行政人员是为公共利益服务时，他们才会积极参与到服务的提供中来。
新公共管理和新公共服务都体现了政府职能的服务转向，不同的是：新公共管理认为政府的服务对象是“顾客”，满足的是个体利益，公共利益是个体利益的加总，作为行政过程的副产品而存在，而新公共服务的服务对象是公民，满足的是基于广泛共识基础之上的公共利益；新公共管理在“师法企业”的观念基础上谈论服务，而新公共服务则在“民主治理”的构想中强调服务。［10］
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2.履行复杂责任。新公共服务理论认为，新公共管理的“市场化”“企业家式政府”和“顾客”的取向造成了行政责任问题的简单化。新公共服务理论的责任观在新公共管理理论“政府应对其‘顾客’回应”的基础上进一步拓宽了“回应”的内涵，它认为行政责任问题具有多样性，将其界定为包含了一系列专业责任、法律责任、政治责任和民主责任，“公务员应该关注的不只是市场，他们还应该关注宪法、法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益”［8］。在这种责任观下，“负责任的行动要求公共行政管理者与他们的公民同伴互动，要把他们的公民同伴视为一个民主共同体的成员，而非顾客”［5］99。新公共服务理论所坚持的行政责任观是一种主观责任，通过内部约束实现，也是一种公共责任，体现了公共行政公共性的回归。
3.吸纳公民参与。公民参与并非一直是公共行政理论的焦点问题，自19世纪末公共行政学诞生以来，它曾一度被排斥在公共行政领域之外。“其基本要义在于，行政活动必须远离政治的干扰，公民的价值只在于政治参与，从‘政治’的角度参与对‘国家意志’的界定，即通过选举政治领导人、民选官员和公民公投等途径对公共政策过程进行民主控制。”［11］早期的有些学者认为公民参与形成的价值判断将会影响行政效率的提升；有的学者认为，对政府日常工作细节的监督和政府日常管理措施的选择直接施加公众批评无疑是一种愚蠢的妨害。同时，由于工业社会时期普通民众的受教育水平较低、民主意识薄弱，很难形成对于公共政策合理而又正确的理解，因此公众被排除在封闭的行政组织之外。
20世纪70年代末新公共管理理论喊出了“顾客导向”的口号，主张将公民视为私人市场中可以自由选择商品和服务的顾客，赋予其选择公共服务的提供方式的权利。这一时期的公民参与实质上是一种形式公民参与，公民可以通过对公共市场中的产品和服务的选择表达自己的偏好，但是仍然无法在行政领域表达自己的需求。“在新公共服务理论中，公民在政府治理过程中充分发挥着‘积极公民资格’的作用，其公民参与模式可以归纳为作为‘公民’的强势公民参与模式。”［11］这意味着，公民所拥有的不仅仅是一种合法的公民身份，即法律规定的权利与义务，包括内含其中参与民主选举和投票的权利，更应该是一种积极的公民行为，新公共行政中所主张的公民权就是这样一种含义。积极公民权指的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题，其中包括诸如公民的权利和责任，而不管他们的合法身份如何，具体来说涉及的是公民对公共生活的积极参与，新公共服务理论所倡导的就是一种更积极、有更多参与的公民权。
三、公共性视角下登哈特新公共服务理论的贡献及其限度
（一）登哈特新公共服务理论的贡献
1.复苏了公共行政的公共性。“政府应该像一个民主政体那样运作，而不能像企业一样运作；因为作为特殊的公共组织，政府本身就是为了公共性的目的建立的，它的长久合法性身份有赖于其公共性；离开公共性，政府也就失去了其存在的意义和合法身份。”［12］在某种意义上，公共行政学的发展史可以理解为一部探寻其公共性的历程。从学科的初创到学科的发展与繁荣，公共行政学的公共性经历了从形式公共性到实质公共性到形式公共性再到实质公共性的转变。通过对新公共管理理论与实践的反思，“登哈特的新公共服务理论本质上是一个治理理论，其核心思想是构建一个基于‘公共利益’和‘公共共享价值’，并以公民为中心的治理体系”［12］，主张政府应该坚持“民主第一”“服务于公共利益”。登哈特的新公共服务理论基于价值、组织、行动系统地表现了其对公共行政公共性的强调，同时“强调民主是公共行政的核心价值，是对公共行政公共性的肯定与坚持”［13］。
2.深化了公民参与的含义。不同的公共行政理论对公民参与的界定是存在差异的，具体表现为传统公共行政理论中的无公民参与的行政模式、新公共行政理论中作为“公民”的民主参与模式、新公共管理理论中作为“顾客”的回应型公民参与模式以及新公共服务理论中体现公民主体地位的强势公民参与模式。新公共服务理论时期，公民被纳入到政府治理过程的各个阶段，从被管理对象变成了治理过程的平等参与者，自身的利益、价值得到了充分的表达和实现。
3.明晰了政府的服务职能。新公共服务理论突破了政策制定和执行两种传统职能的限制，主张政府应该将职能定位于“服务”，即为公共利益服务。新公共服务理论基于此提出了全新意义上的“服务”职能，亦即具有公共利益内涵的服务职能，政府应将角色定位于服务者，将私营组织、非营利组织、公民社区以及公民个人等视为政策过程的平等参与者，致力于创造和实现共享利益和共同责任。新公共服务理论提倡民主、公民权、公共利益、共同领导和公民参与治理，在治理理念上，为公共治理理论提供了“服务”理念。［14］
（二）登哈特新公共服务理论的限度
1.民主对话：理想与现实。无可否认，登哈特新公共服务理论所主张的民主对话这一形式提高了公共政策的民主化程度，但政府在其中的重要主体作用却被忽视了。现实生活中，每个人和每个利益群体都有自身的利益倾向，即使在无拘无束、真诚对话的环境中也难以保证各个利益主体处于平等的地位，强势群体将会凭借其资源优势在民主对话的过程中获得较大的话语权，弱势群体无法表达或者不能充分表达自己的真实利益需求，这样一来就会导致弱势群体的利益在看似民主的对话中丧失。人人平等、无人发挥主导作用的民主对话出现强势群体对弱势群体利益的侵犯。因此，需要由政府这样一个权威中心在民主对话中占据主导地位，这样才能在保证民主的前提下不妨碍政策制定的效率，同时保证各方利益主体都能充分表达自身利益诉求，确保公共政策能够最大限度地体现公共利益。
2.组织模式：尚未完成的任务。前面在M织维度中提到新公共服务理论是通过合作型组织这一载体得以实现的，但实际上登哈特的著作中并没有直接提出合作型组织这一组织模式，对实现新公共服务理论的组织形式的直接描述也较少，相比之下，新公共管理针对传统官僚制组织的机构臃肿和效率低下问题提出了以市场化、分权化的“企业化政府”理念重塑政府，对政府进行再造，“企业化政府”模式使政府变得更有效率。新公共服务理论主张应该注重发挥公共组织内外的人的价值，强调在制定公共政策的过程中政府与私营组织以及非营利组织的合作，但是怎样通过对组织的重塑实现公共行政官员分权基础上的合作呢？又如何通过政府与私营组织、非营利组织的合作以及政府与社区公民的合作来实现新公共服务的理念呢？换言之，面对复杂多变的形势，公共行政官员被期望吸纳公民、私营组织与非营利组织参与到政策的制定中来，但是彼此之间的合作关系究竟该如何界定，以及怎样在彼此之间建立一种长期有效的合作机制，新公共服务理论并没有提出具体的可操作的方式。此外，在这种合作型的组织模式下，官僚制组织将会被怎样对待？是被摒弃，还是被沿着分权合作的方向重塑？新公共服务理论对这些问题都没有作出有效的回答。
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结语
有学者认为新公共服务理论提出的原则仅仅是用“新公共服务”这一新词对传统公共行政和新公共管理的内容进行概括得到的，不能称作一种理论范式；也有学者认为新公共服务理论对新公共管理理论的批评是基于对新公共管理理论的曲解，因此得出新公共服务理论并没有什么理论创新的结论。本文的分析表明，从现代“公共性”视角来看，我们仍然不能忽略新公共服务理论在公共行政理论发展史上所起的作用。新公共服务理论是以登哈特为代表的公共行政学者针对西方新公共管理实践出现的过于强调市场化与私人利益提出的一套强调公民权、公共利益与公共服务的民主治理理论，它纠正了传统公共行政和新公共管理的效率偏向，使公共行政找回其公共性的本质，也为后来诸如新公共治理等理论的产生提供了重要的基于“公共性”的服务理念及理论基础，也为新时代背景下我国如何在高质量发展的同时逐步实现共同富裕的目标提供了重要启示。
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责任编辑 王兴国
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