集成型组织：基层政府治理新结构的生成逻辑与调适机制
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作者:赖先进
〔摘要〕现代基层政府治理结构优化需要逻辑转换，以更好满足基层整体性服务与治理需求。从条条对应的条线逻辑转向流程化综合集成逻辑，是基层政府治理结构创新的新趋势。相对集中行政审批权改革（设立行政审批局）让部门化审批权走向相对集中化，综合行政执法体制改革让部门化行政处罚权走向相对集中化。前端审批和末端执法“两头相对集中”、事中事后分类监管，基层政府治理从条线型结构走向集成型结构，集成型组织和集成型政府由此而生。以L市为案例，分析集成型政府治理结构的改革成效、面临的问题和挑穑辉诖嘶础上，建立完善调适机制，更好实现条线职能型组织结构与基层集成型政府治理结构的高效协同，有效推进基层治理体系和治理能力现代化。
〔关键词〕行政审批局；综合行政执法；基层治理现代化；集成型政府
〔中图分类号〕D625〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2021）01-0084-09
结构决定功能。作为政府治理体系的外在组织形态，政府治理结构直接决定着政府治理的运行效能。改革开放至今，我国持续推进了八轮政府机构改革（几乎每五年推进一次机构改革），不断推动政府机构和职能体系更好适应上层建筑的发展需要。在机构改革早期，强调机构精简较多，对政府组织结构重视不够〔1〕。2018年深化党和国家机构改革后，2019年党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次明确指出：优化政府组织结构。2022年党的二十大报告明确指出：优化政府职责体系和组织结构。可见，优化政府组织结构，仍然是我国推进国家治理现代化、政府治理现代化的重点任务之一。作为国家治理、政府治理的基石，基层政府①在国家治理体系中具有承上启下的基础性功能，基层政府对上落实和执行中央、省级、地级政策，对下服务广大人民群众和市场主体。从理论上看，基层政府承接着来自政治系统内部的双重“委托―代理”关系〔2〕。从优化基层政府治理结构着手，分析和把握基层政府治理结构变化的新动向、新趋势，有利于为优化政府组织结构提供新的切入点和突破口。
一、 问题的提出：基层政府治理结构优化的逻辑转换
长期以来，我国基层政府治理结构优化主要遵循自上而下的对应逻辑。这是由上级政府与基层政府之间的领导与被领导关系所决定的。《宪法》第一百零八条规定：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”。《宪法》第一百一十条规定：“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作”。这表明，基层政府与上级政府之间存在法定的领导与被领导关系。为便于领导与被领导关系的实施，基层政府在结构上往往采取与上级政府结构设计对应的“同构”模式。从历次机构改革实践看，先完成国务院机构改革，地方按照国务院部门调整方案逐级推进地方和基层政府机构改革。尽管历次机构改革，部门组合和分解都会有一定的调整，但对基层政府治理结构而言，基层政府治理结构调整的逻辑是不变的，即遵循自上而下的条条分解与对应逻辑。该优化逻辑保障了超大规模国家自上而下的条条对应，形成了我国政策有效执行、政令统一的组织结构基础。但是，改革开放以来八轮机构改革按照该逻辑推进和实施后，此类改革的边际效应正逐步递减，弊端也逐渐显现。主要体现在三个方面：
第一，基层政府治理形成“上下一般粗”结构。从上到下，基层政府治理的组织机构设计与上级高度一致。比如，县级机构设置呈现 “麻雀虽小，五脏俱全”的状态，上级什么样的部门、县级大体也有对应的部门或机构。县拥有几乎一整套党政机构，以便它们能有效地与市或省级对口机构打交道〔3〕。2018年党的十九届三中全会通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》也指出：一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理；基层机构设置和权力配置有待完善。在结构同构的条件下，基层政府治理职责与上级出现“职责同构”。“职责同构”是中国政府间关系总特征的一个理论概括〔4〕。在“上下一般粗”和“职责同构”结构下，基层政府作为上级政府的代理人角色与功能有了保障，但在提供地方性公共产品和服务上缺乏结构性支持。从根本上解决条块矛盾，必须以打破职责同构为突破口，实现从“每一级政府都要管所有的事情”向“只负责特定事情”转变。〔5〕
第二，基层政府治理资源配置和供给逐级递减。在同一层级，政府治理资源配置与政府治理需求相匹配，是政府治理的基本原理和规律。在多层级治理体制中，越往基层，政府治理和服务的需求越大，政府治理资源配置（含机构配置、人员配置等）应该越强。长期以来，自上而下的条条分解与对应逻辑，扭曲了层级政府资源配置和供给，政府治理资源配置出现逐级递减。“摇头摆尾式”改革模式（中央先掉头，地方随后跟上），导致省级以下管理体制“头硬、腰粗、脚软”〔6〕。这在一定程度上助长了基层政府治理需求与治理资源配置“倒三角”的结构性矛盾（包含编制资源、执法资源等）。从实践上看，基层政府治理面临着前所未有的挑战，包括利益主体数量激增且趋于多元、社会管理风险增大、发展稳定权衡等〔7〕。传统的改革逻辑让政府治理难以满足基层实际需要，陷入结构性供给与需求不匹配的困境。
第三，整体性政府治理结构优化和创新的试错成本加大。不同于小国国家治理，我国是一个人口规模（世界第一）、国土规模（全球第三）和经济规模（全球GDP总量第二、购买力评价第一）叠加的超大规模国家。在此条件下，遵循自上而下的条条分解与对应逻辑，政府治理结构的调整和优化往往面临较大的改革试错成本。2018年深化党和国家机构改革，是推进国家治理现代化的一场深刻变革。在推进八轮机构改革后，自上而下整体性推进结构性改革的改革边际收益逐步缩小。面向未来，优化政府组织结构应进一步转变改革逻辑，优化改革推进方式，变自上而下的逻辑为分层推进的改革逻辑。在中央、省级、地级、县级和乡镇等五个层级政府治理结构优化中，重点从国家治理、政府治理的基石着手，优化基层政府治理结构，实现基层创新与顶层设计的有机结合。
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二、流程综合化逻辑与集成型组织结构的生成、内在特征
如何转变传统自上而下的条条分解与对应逻辑，创新基层治理结构？近年来，一些地方和基层自主探索和积极试点，遵循流程综合化的逻辑，从审批―监管―执法的流程结构入手，推进审批权相对集中、行政执法综合化改革，单一的基层治理条线型结构正演变为集成型政府治理结构，构建起具有高集成度新型组织――集成型组织。
（一）集成型组织结构的演化与生成
1.前端审批流程综合化
行政审批是行政流程的前端环节。在条条分解逻辑下，政府行政审批权力遵循自上而下的部门化配置，由部门行使行政审批权。因此，群众办事“找政府”通常演变为“找部门”“找多个部门”，这样的审批权配置模式从结构上增强了基层群众办事的负担，不方便基层群众办事。在前期地方探索的基础上，2015年、2016年，中央有关部门印发相对集中行政许可权试点方案，推进行政许可权相对集中改革试点。到2017年底，全国地级市和区县（含开发区、自贸区等）共成立行政审批局180个，平均划转15个行政职能部门和119项审批事项，实现了“一枚印章管审批”〔8〕。截至2020年底，全国已有106个地级市成立行政审批局〔9〕。与传统部门的条线职能型结构不同，行政审批局突破了职能型结构约束，是横向型、跨部门组织〔10〕。
2.末端执法流程综合化
行政执法是行政流程的末端环节。在条条分解逻辑下，政府行政执法权也是遵循自上而下的部门化配置模式，由执法部门行使行政执法权。由于执法权的部门化、分散化，基层有限的执法力量被分解为多个执法队伍，执法资源和执法力量出现弱化。“七八个大盖帽、管不住一顶破草帽”，形象地反映了基层执法力量分散难以应对基层治理需要的现实。在前期城市管理综合执法改革基础上，中央在全国范围内推进了行政执法综合化改革。2018年党和国家机构改革对深化行政执法体制改革进行了部署，组建了市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业五支综合执法队伍。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》，推进应急管理综合行政执法改革。从全国层面看，我国行政执法在结构上从执法队伍林立转向综合化发展格局，形成了包括城市管理综合执法在内的七大领域综合行政执法体制（“1+6”综合行政执法体制）。在此基础上，有的地方和基层在更大领域、更深层次推进了综合行政执法体制改革，在一些县级、乡镇街道实现了“一支队伍管执法”。
3.事中事后分类监管强化
事中事后监管是行政流程的中间环节。在监管结构上，仍然按照条条分解的逻辑实行分类监管、分部门监管。但是，相对以往，政府监管结构也正着发生变化：一方面，监管与审批、执法出现分离。在条条分解的逻辑下，基层政府治理结构主要遵循部门化模式，在职能部门内部，行政审批、监管与执法呈现一体化融合特征。另一方面，监管从认识和实践上得到化。在传统的政府治理结构下，部门化行政体制“重审批、轻监管”“重末端处罚、轻源头监管”，政府治理的结构重心主要在前端和末端。行政审批局以行政体制改革作为撬杆，促使政府在弱审批、严监管、重信用、强服务中走向现代治理〔11〕。政府行政流程“两头相对集中”改革与放管服改革共同发挥作用，激发和撬动传统监管发生变革，事中事后监管的现代政府治理理念不断强化，部门事中事后监管能力不断加强，以强监管为主要特征的现代政府治理结构正在形成。
（二）集成型组织结构的功能与特征
1.集成型组织结构具有整体性治理功能
在传统条件下，基层政府治理结构是按照职能分工组成的条线型结构。条线型政府治理结构虽然在对口完成上级任务上具有执行优势，但让基层政府治理结构呈现部门化、碎片化特征，这些特征与基层人民群众日益增长的公共服务需求、社会日益增长的整体性治理需求产生着深刻的结构性矛盾。流程综合化改革逻辑，是从行政审批―监管―执法的流程视角入手，把各职能部门的前端审批职责整合到1个行政审批局，把各职能部门的执法办案职责整合到1个综合执法局或多个综合执法队伍，强化职能部门剩余的事中事后监管职能，从而形成“两头集中、中间突出”的集成型政府治理结构（见图1）。审批―监管―执法的流程综合化逻辑，为基层政府治理结构优化提供了新的逻辑与路径，缓解了条条分解逻辑与整体性治理服务需求的矛盾，大大提高了基层政府的治理效能和服务效率。
2.集成型组织的内在特征
相比较于传统职能型组织，集成型组织具有许多显著的内在特征：第一，集成型组织具备治理流程简化特性。职能型组织强调高度的专业化分工，职能型组织形态下政府治理流程是专业化分工模式下的串联化、分段化流程；集成型组织打破传统职能分工“串联”模式，实现了组织流程的高度集成整合，天然地具备流程“并联”简化特性。第二，集成型组织具备政府治理功能高度集成和整体实现特性。职能型组织强调专业化分工，导致组织功能实现的部门化，集成型组织以服务对象为中心整合业务流程，实现了组织功能的集成与整合。第三，集成型组织在人力资源配置上具有显著的通用特性。职能型组织在人力资源上强调专业知识和专业技能，集成型组织反而更加强调人力资源配置的通用性，注重通用知识和通用能力建设，以适应高度集成的治理流程。第四，大数据时代，集成型组织具备数字治理特性。进入互联网信息化数字化新时代，数字技术为集成型组织的实现提供了有效的技术保障；随着组织数字化转型的深入推进，数字系统和数字平台本身也是对原有治理流程的技术整合、具有的数字集成整合特性，也在改变与颠覆传统的职能型组织形态，通过数字化、数字治理方式促进集成型组织的生成与发展。
三、集成型政府治理结构的实践成效与问题分析――以L市为例
本文以L市为典型案例，运用访谈法，对集成型政府治理结构的实践成效与问题进行分析。L市是东部沿海地区“因改革而生、因改革而兴”的县级市。由于成立县级市起步晚、区域面积小，L市推进改革也具有历史包袱轻、“船小好调头”的独特优势。近年来，L市高举改革大旗，推进基层治理改革与创新。在政府治理的横向、纵向结构上，L市按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的要求，初步构建起了以大部制、扁平化为主要结构性特征的治理模式。在横向结构上，L市设立党政机构15个（党委机构6个、政府工作部门9个）、6个直属事业单位、1个群团机构，形成比一般县级市更为综合集成的县级大部制模式①。在纵向结构上，L市不设乡镇、街道，实行市直管社区，形成了扁平化的纵向治理体制。
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（一）L市审批与执法流程综合化改革的历程
在大部制、扁平化治理结构基础上，L市还推进了以流程综合化改革为逻辑的改革，推进行政审批权、行政处罚权的相对集中，同步实现“一枚印章管审批”和“一支队伍管执法”。
通过相对集中行政审批权改革，实现政府前端审批权的集中。2020年6月16日，L市人民政府向上级人民政府上报《关于转报开展相对集中行政许可权试点的请示》。7月8日，上级人民政府向省人民政府上报《开展相对集中行政许可权试点的请示》。9月11日，省政府办公厅正式复函同意L市开展相对集中行政许可权改革。9月24日，上级市委编办同意在L市委市府办增挂市行政审批局牌子。10月12日市行政审批局正式揭牌成立。11月18日，L市正式公布第一批审批划转事项，将全市7个部门665个涉企事项的审批职能，都划转到市行政审批局。11月26日，市行政审批局公章首次盖出，标志着“一枚印章管审批”改革正式起航。
通过相对集中行政处罚权改革，实现政府末端执法办案权的集中。与相对集中行政处罚权同步，L市为在更大领域和更深层次积极推进综合行政执法体制改革，向上级人民政府申报改革请示。2020年9月24日，省政府批复同意L市开展综合行政执法改革。获得批复后，L市梳理出26个领域3000多项综合执法事项。2020年11月27日，1179项首批划转事项获得上级人民政府批复②。2020年12月7日，相关人员转隶到位，22日，开出了职责划转后首张罚单，“一支队伍管执法改革”落地实施迈出实质性步伐。
①2018年深化机构改革后，县级党政机构数量一般为35-37个左右，L市党政机构数量相比其他县市区少了60%。
②2021年上半年，对第二批划转事项清单反复进行修改，修正后清单涉及发展改革等14个领域共760项行政处罚事项；完成第三批划转事项清单梳理，共涉及自然资源、交通运输、建设等5个领域1153项，已完成发函征求部门意见、网上公开征求意见及合法性审查等流程。（二）L市审批与执法流程综合化改革取得的成效
L市推进“一枚印章管审批”和“一支队伍管执法”改革，创新了传统政府治理模式，重构了内部政府权力配置。事前行政审批权力被从行业领域主管部门中切割出来，集中由一个机构（行政审批局）行使。事后的执法权力被从行业领域主管部门中切割出来，集中由一个机构（综合行政执法局）行使，形成了集成型的政府治理结构。主要取得的治理成效有：
第一，审批与执法效能提高。集中化的行政审批模式进一步了提升办事效率。通过企业办事“只进一扇门、只盖一枚章”，一般项目投资审批时间压缩了50%，实现从省定“最多80天”到L市“最多40天”的精彩蝶变。集中化的行政执法进一步提高了行政执法效率。2021年第一季度L市办理案件238宗，处罚金额达305万元，办案率创新高，案件领域不断拓宽，执法真空状况有效改善。
第二，审批与执法成本降低。审批局成立后，审批部门由7家缩减为1家，印章由17枚缩减为1枚，审批人员由56名缩减为32名，破解了L市“人少事多”矛盾，每年节约行政成本近千万。综合执法局设立3支专业执法大队（由综合执法一大队、综合执法二大队、综合执法三大队负责一定行业领域综合执法工作）、5支属地执法大队（城东大队、城南大队、城北大队、城西大队、城中大队），整合后的执法队伍节约了分散化的执法运行成本。
第三，审批与执法流程综合化。为加强监管提供了空间和力量，有效促进了政府职能转变。“一枚印章管审批”和“一支队伍管执法”改革实现了审批与监管、监管与执法相分离，审批职能、执法职能划转后节约的人力资源充实监管力量，倒逼职能部门集中精力加强事中事后监管、完善宏观调控以及制定行业规划等，促进部门管理由微观事务的干预转变为宏观层面的指导，从结构上改变了“重审批轻监管”或“以审代管”现象，推动了政府职能转变。
（三）L市审批与执法流程综合化改革面临的问题
第一，流程综合化改革后的职责划分与界定问题。传统政府内部职责划分遵循自上而下的职能分工模式。从审批、监管、执法流程视角，对政府职责进行划分，是一种新型职责划分模式。审批与执法的综合化改革，打破了原有的职责划分模式，必然形成的职责划分与界定问题。一方面，审批、监管职责存在边界划分问题。在传统的模式下，“谁审批、谁监管”，部门之间的审批和监管职责界限较为明晰。在设置行政审批局后，“谁审批、谁监管”原则不再适用，审批与监管的职责边界划分成为新的管理矛盾和问题。另一方面，监管与执法职责难以划清。监管与处罚本就是相辅相成的辩证统一体，监管是处罚的前提和基础，处罚是监管的深化和发展，二者相互联系、相互促进，两者之间的界限本就模糊。尽管在实践中，短时间内套用三种模板①进行划定，也难以现彻底厘清。
①按照“谁主管、谁监管”、“处罚事项划转、监管责任不减”等原则，对执法与监管部门边界做了三个模板划分：1类是业务主管部门负责监管，由综合执法局立案查处；2类是业务主管部门负责监管，业务主管部门牵头会同执法局进行现场核实调查，执法局进行立案查处；3类是综合执法局加强日常巡查、受理和答复投诉举报、网格移交，进行立案查处。
②来自对L市政协委员、综合执法局副局长的访谈，编号：20210522-12。第二，审批、监管、执法分离改革后的协同问题。随着流程综合化改革的推进，政府跨部门协同问题主要转化为行政审批、监管、执法的协同问题。由于审批、监管、执法分属不同的部门，审批、监管、执法脱节的风险加大。“审管分离”和“一支队伍管执法”改革后，事前审批与事中事后监管演化成三个部门，存在事后监管职责主次不清的问题，特别是事项审批与批后监管、执法的职责边界以及审批踏勘环节互动机制不够顺畅、高效，批后监管难度较大②。三者协同问题在信息共享方面表现明显，审批、监管与执法难以打破条线型信息系统实现信息互通。
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第三，审批、监管、执法专业治理能力提升问题。政府行政前端和末端流程综合化改革，形成了新的集成型政府治理结构，必然对传统条线型治理模式下人员能力提出新的要求。在审批与执法方面，由于大量综合事项的划入，审批局与综合执法局事项职能内容多、涉及面广、专业性强，需要审批人员、执法人员具有更高的综合能力和专业素质。传统审批与执法人员业务能力主要局限在条线型结构的某个领域，与综合化改革后的宽领域结构不相适应。在监管方面，部门人员的传统监管理念与方式，与审批执法分离后的现代监管不相适应。审管分离后，从目前行政审批实践来看，依然还存在着监管不力、监管缺位、监管强度不足等问题，主要原因在于监管部门服务意识不强，对监管的角色定位认识不足，存在重审批轻监管的情况①。
四、促进集成型政府治理结构高效运行的调适机制
从流程结构的角度，同步推进相对集中行政审批权改革、相对集中处罚权改革已不是个案。全国已有不少县级政府、乡镇政府同时开展相对集中行政审批权改革、相对集中处罚权改革②，实现政府行政流程前端和末端的综合化，这些改革突破了单一的条线型政府治理结构，初步构建起集成型的政府治理结构。山东济南〔12〕、海南万宁、江苏〔13〕等一些地方在市县、乡镇改革中也体现出了构建集成型政府治理结构的目标和方向。实践表明，集成型政府治理结构在政务服务、执法上拥有比传统结构更加有效的治理优势，在基层治理中正发挥着积极的效能。同时，在政府治理体制中，条线职能型结构仍然是主流的模式。通过推进地方大部制改革，完全打破因分工导致的部门专业化运作是不现实的〔14〕。因此，应建立完善调适机制，实现条条分解与流程综合的高效协同。
（一） 审批、监管、执法职责界定机制
首先，运用权责清单机制，厘清审批职责、监管职责、执法职责的边界和范围。在审批和监管职责上，对于设立行政审批局和实施相对行政审批权改革的地区，应坚持“谁审批谁负责、谁主管谁监管、谁行权谁担责”的原则，建立权责清单，对审批职责、监管职责进行精细化划分。在监管与执法职责上，建立权责清单，厘清源头管理、后续监管、末端执法界限，明确监管、执法各环节职责。其次，建立审批、监管、执法职责争议动态裁决机制。对于动态事项和有争议的事项，建立编制管理部门、司法部门、财政部门等多部门参加的综合执法联席会议机制，厘清监管执法职责。由联席会议对综合行政执法工作进行统筹协调、监督指导及法制保障，研究决定综合行政执法与业务主管部门职责界定、执法工作机制建设、重大专项行动和联合行动等事宜。最后，对于审批、监管、执法交叉职责，要确定主、次责任清单，明确责任牵头部门，防止审批、监管、执法之间出现推诿扯皮。
①来自对L市行政审批局副局长的访谈，编号：20210308-3。
②根据作者统计，县市推进了“一支队伍管执法改革”的地方包括：2015年四川省彭州市、2019年河北省邱县、2020年江苏省灌南县、2020年南京市高淳区等。（二） 审批监管执法对接与协同机制
健全审批、监管、执法上下对接机制。改革后产生的上下部门不对应，是以往地方自下而上大部制改革碰到的瓶颈问题〔15〕。基层推进审批、执法综合化改革，构建集成型政府治理结构，与上级条线型政府治理结构必然存在对接上的结构性障碍。比如，在行政审批局方面，国家层面、省级层面和多数地级市层面并未设立行政审批局，上下一一对应的指导关系难以建立。市、县审批局游离于各个行业“条线”之外，无法接受来自上级的业务指导和政策信息〔16〕。榇耍应建立有效的对接机制，消除上下的治理结构性摩擦。一方面，上级职能部门要转变传统的“一对一”思维，建立和完善面向基层的“一对多”“多对一”机制。另一方面，基层审批监管执法部门要积极与上级部门对接，接受相关职能部门的业务指导。
健全审批、监管、执法协同机制。经过相对集中审批权改革、相对集中处罚权改革后，政府部门协同从原来的职能型协同关系转变为流程型协同关系。在放管服改革背景下，审批监管关系发展方向是“规范―协同”型审管关系〔17〕。事实上，无论是审批与监管关系，还是监管与执法关系，都是紧密的协同型关系，必须要构建高效互动的审批、监管、执法协同机制。在改革中，应建立审批、监管、执法“双向告知”信息共享机制。在横向层面，行政审批部门应将审批结果信息实时推送行业主管部门、综合执法部门。综合执法部门履行行政处罚权密切相关的行政决定，应当实时推送行政审批部门、综合执法部门。综合执法部门作出的与行政审批部门履行行政许可权、行业主管部门监管密切相关的行政处罚、行政强制决定及执行情况，应当实时推送行政审批部门、行业主管部门。业务主管部门将与综合行政执法事项相关的管理信息提供给综合行政执法部门，及时转送相关的法律、法规、规章、司法解释、执法解释，以及上级主管部门出台的行政规范性文件、行政执法动态信息。此外，在日常运行中，各部门都有协助配合其他部门的义务，审批、监管、执法部门应梳理需要其他部门提供的协作配合事项。对于审批技术标准要求高的事项，审管双方共同派员参加。
（三）优化资源配置与保障机制
推进法治资源的综合化配置机制。长期以来，我国行政立法和行政执法配置主要是部门化机制，即部门行政审批权、行政许可权多数由部门主导的法律法规设定。面对基层推进相对集中审批权和处罚权后，部门化配置机制与基层集成型政府治理结构存在结构性不匹配。比如，在现有法律法规条件下，行政审批局代替职能部门行使行政审批权，虽然有《行政许可法》①的支持，但还需要更多部门法在具体实施上予以支持。“进一步明确行政审批局的法定身份。行政审批局的设立应该逐步建立起法律体系保障，用法律条文明确行政审批局的机构性质。明晰行政审批局的法定职权划转。行政审批局被赋予的行政审批权力也是必须由法律明确规范的。行政审批局的权利和责任应该是分界分明，不能和别的部门有交叉和重复”②。无论是相对集中行政审批权改革，还是相对集中处罚权改革，虽然个别法律条文赋予了改革的合法地位；但作为结构性改革，相对集中审批权与处罚权都运行需要注入长期的法治资源，从源头给予综合化的法治资源配置。
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①《行政许可法》规定：国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。
②来自对L市行政审批局业务科科长的访谈，编号：20210308-5。优化编制与人力资源配置机制。基层政府应改变完全条条对口的资源配置机制，从基层审批与执法的总体任务出发，个性化科学分析，强化对综合化部门的资源配置。作为综合化部门，行政审批局与综合执法局集中行使政府行政审批权、行政处罚权，是综合化、专业化程度高的部门。编制与人力资源配置要突出综合化、专业化导向，强化行政审批局与综合执法局资源配置。加强对审批人员、执法人员的人力资源培训与开发，以综合化审批和综合化执法业务需求为重点，提高审批人员、执法人员的专业化治理能力。对于职能部门工作人员，要加强现代监管能力建设，更好推进职能部门加强事中事后监管，以强监管突出集成型政府治理结构的优势。
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【责任编辑：刘彦武】
〔基金项目〕国家社科基金项目“超大规模对国家治理现代化的影响与对策研究”（22BZZ036）
〔作者简介〕赖先进，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授、硕士生导师，北京大学国家治理研究院兼职副研究员，北京100091。①本文所指的基层政府治理主要涉及县级政府、乡镇政府两个层级。
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