冲绳返还与美国在西太平洋的核部署
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作者: 陈 波
摘 要 日本新一届民主党政府上台执政后，积极推动冷战时期美日关系史上秘密协议的公开。与之相呼应，华盛顿也解密了美国在日部署核武器的有关档案文献，特别涉及冲绳返还过程中的核武器密约问题。“尼克松一佐藤秘密协议”的披露，不仅补充了美日返还冲绳谈判中“核武器”处置等若干缺失环节，也揭示了冷战时期美日同盟体制演变下美国在西太平洋核部署的调整。
关键词 美日同盟 冲绳返还 核密约 核部署
中图分类号：D83文献标识码：A文章编号：1005-4812(2010)03-0038-44
2009年9月，日本鸠山民主党政府上台伊始，在历史问题上即表示要逐步解密冷战时期美日两国的一些秘密协议，让民众了解到一些久存争议，但真相并未大白的重大事件，其中包括允许携带核武器的美国飞机舰船过境日本、日本对冲绳返还承担400万美元的补偿、紧急事态下核武器重返冲绳的权利以及美国在朝鲜半岛发生危机的情况下对军事基地的使用权等档案。这些虽然一直是日媒和民众当中的关注焦点，但历任自民党政府都是讳莫如深，甚至矢口否认的。与此相呼应，有政府背景的美国乔治・华盛顿大学“国家安全档案”项目在2009年10月中旬解密了一批美日返还冲绳谈判中有关核武器处置的档案。而《读卖新闻》和《朝日新闻》在2009年12月公布了最核心的“尼克松一佐藤秘密协议”。2010年3月9日，受鸠山一郎首相委托，日本外务省公布了对“美日核密约”的调查结果。这样，冲绳返还过程中的美日核武器密约最终得到了证实。
本文依据美国政府以及日媒公布的历史档案，通过对冲绳返还过程中美日交涉的复原，特别是美国以密约形式获得核武器重新引入和过境权的考察，阐明冲绳返还前后美国在西太平洋核部署的变化，同时揭示日本政府“无核三原则”的神话与现实。
一、战后美国对冲绳战略地位的认知与政策
冲绳是美国在二战后期由美军攻占的唯一日本领土。1945―1972年，鉴于冲绳在西太平洋乃至远东的重要战略地位，美军对其实施了占领和管辖，并逐渐将其建成美国在整个亚太地区重要战略棋子之一。1972年，美国依照双方事前达成的协议返还了冲绳，但仍保留了军事基地和诸多战略权益，也就保留了在亚太地区继续施加战略影响的筹码。当然，战后美国对冲绳战略地位认知是一个历史过程，其影响因素按照远近顺序依次为：太平洋战争及其教训、冷战在东亚的兴起与美日同盟关系的形成，这也是美国决策者制定冲绳政策的基本依据。在战争最后阶段和战后初期，冲绳问题在美国的政策设计中，实际上处于美国太平洋军事部署和对日政策的交叉点。前者更多的体现在美国军方对全球、特别是太平洋地区战略基地的评估与选择上，而后者则主要涉及美国国务院对日本乃至亚洲政策的考量。
美国决策者，特别是军方在二战进行当中一直坚持美国应将冲绳管辖权掌握在自己手中。这种主张，究其根源是太平洋战争留下的惨痛教训。1941年12月日本偷袭珍珠港，以微小的代价换取了对太平洋的制海和制空权――“再不要珍珠港事件”成为美军高级将领们在战争当中和后期进行战略设计的共识。
二战后期，由于华盛顿对战争如何结束以及战后国际关系的走向不甚明了，因而对冲绳及所在的琉球群岛的认识也是含糊不清的。1942年12月，罗斯福指示李海将军为首的参谋计划室(Joint Staff Planners)制定了JSCl83号系列文件，对战后美国在太平洋地区的战略布局进行研究。在这份文件中，军方对战后全球的空军战略据点进行了分析，就太平洋地区而言，美国需要考虑的是夏威夷、马绍尔群岛、菲律宾和台湾等地，冲绳并没有进入到他们的战略视野。
但随着战事的推进，特别是美军与日本在太平洋战场上的逐岛争夺改变了军方的认识。1943年11月，参谋长联席会议(以下简称参联会)制定的JSC570／40文件重估了冲绳的战略地位，称它对于赢得战争胜利、战后控制日本、捍卫美国安全利益以及维护该地区的稳定是非常“关键的”。1945年9月，国务院向参联会提供的一份“战后美国基地区域与建设规划”中，将琉球群岛列入美国必须控制的太平洋地区“二类基地区域”。这当即引起了参联会的反对，文件最终将其地位提高为“一类基地区域”。1946年10月，参联会向杜鲁门提交了一份关于琉球群岛战略价值的文件，指出冲绳是扼制西太平洋的咽喉要道，特别是能延伸空军的活动范围，因而建议美国政府有效控制该地。
但是，美国国务院无法从纯军事的角度看待冲绳问题。1943年7月，国务院对冲绳的处理方案有三：交予中国托管；置于国际组织管制之下；择机返还日本。1944年12月，三方案则变成“择机返还日本；如果中国提出要求则建立国际委员会；建立一个国际军事基地”。1945到1946年之间，国务院主张实施托管冲绳南部，北部返还给日本的政策。1946年6月出台的SWNSCC59／1文件实际上表明了国务院对冲绳的态度：琉球群岛应视为日本所属岛屿，在归还后予以非军事化。
当然，随着美苏冷战对峙的气氛日渐加剧，特别是中国内战形势的变化促使美国高层重新考虑远东的战略部署――日本逐步取代了国民党政府成为其亚洲政策的基石。在这一背景下，国务院与军方的意见彼此靠拢。1947年春，罗伯特・法利作为国务院的日本问题专家提交了两份备忘录，要求白宫对琉球地区的重要性予以重审。1948年2月，乔治・凯南访问东京，就对日政策调整征求驻日使团包括远东司令部的意见。对美国战后日本政策有重大影响的麦克阿瑟，提出了从菲律宾到阿留申群岛的U形防御线，并指出冲绳在这个防线上处于中心地带。他还说如果美国得到冲绳，既可以保护日本，又可以遏制日本。当年晚些时候，中央情报局向国务院提供的一份情报“琉球群岛及其重要性”也指出，控制冲绳对于美国战略利益来说是一箭双雕的：冲绳是建立军事基地的绝好选择，同时占领它还可以阻止日本军国主义的复兴。
1950年6月，朝鲜战争爆发。美国在战争中的军事调遣无疑检验了冲绳在西太平洋战略布局中的地位：位于冲绳的嘉手纳空军基地成了B29的起降地，朝鲜半岛的若干军事设施因此而遭到美国空军的打击。鉴于冲绳的作用，1951年参联会考虑在朝战中使用核武器时就曾建议将核武库建在冲绳。
1951年于旧金山签署的对日和约，在国际法的层面确立了美国对北纬29度以南地区实施“国际托管”的权利。和约第三款规定，“美国将有权对此等岛屿之领土及其居民，包括其领海，行使一切及任何行政、立法与司法权力”。同年，美日安保协定签署。其中，第一条第二段“远东条款”界定了驻日美军的责任：不仅可在日本政府要求下镇压国内的动乱，还可以负责维护远东地区的安全。这样，驻日美军在功能上不限于日本安全防卫，而更多的是指向苏联和中国。美日安保协定与对日和约一起构成了战后美国长期驻军冲绳的法律基础。协定签署后，驻日美军分批进驻日本本土和琉球群岛，其中后者主要集中在冲绳。
就驻冲绳美军的兵种分布而言，最先建立起基地的是空军。陆军虽然是第一批进驻冲绳
的，但主要是以后勤和物资补给部队为主；1951年底，空军嘉手纳基地已经完成了为期三年的重建计划，成为冲绳的主导兵种；直到1956年，根据美日双方的约定，美国海军陆战队第三师才进驻冲绳。
那么，美军在日本及附近岛屿部署核武器是何时开始的呢?根据现有的解密档案来看，在冲绳部署核武器是1955年2月，首次引入的是核炸弹，当年年底又引入了280毫米火炮。此后，美军不断更换核武器装备的制式，直至1972年完全撤出。另外，根据美国学者的研究，美军还在父岛和硫磺岛部署有核武装备。1956年2月，美军在父岛部署了核炸弹，1965年撤出；1956年9月在硫磺岛部署，1959年撤出。1956年11月，远东司令部“战地操作程序”的附件披露了冲绳核武器部署的情况，其中包含在见泽、小牧、嘉手纳、楚边和板付等空军基地的状况。而在日本本土，尽管美日双方一直否认，美国军方档案则显示美军曾于富士兵营部署有核攻击能力的“忠实约翰”火箭营。在1958年驻日美军防务调整时，该营被分为两部分，一支调防韩国，一支转往冲绳。
1953年底，在日本国内“归还运动”的压力下，美日签署了《美日关于奄美群岛的行政协定》，将美地区的行政权返还给日本政府。决策高层讨论过程中，国务院与国防部之间存在激烈的争论。最终，政治考虑――维护美日同盟关系以及保持日本政府稳定――还是占了上风。美返还成为其他被托管岛屿要求同等待遇的推动力，冲绳地位逐渐成为美日关系中的重要议题。
二、冲绳返还与美日核武器密约
1950年代末至1960年代初，日本国内兴起了修订安保条约的“安保斗争”，最终迫使执政的岸信介政府下台。这一运动的后果之一是美国不得不重视日本国内舆论对美日同盟关系以及日本政府稳定的影响。因此，在更加平等的基础上考虑美日关系在所难免，这集中体现于肯尼迪和约翰逊政府调整了冲绳政策。
1962年6月，肯尼迪总统一改艾森豪威尔时期避而不谈冲绳返还的基调，承认日本对冲绳及小笠原群岛拥有“潜在主权”，在“自由世界安全允许的情况下”归还冲绳，并批准琉球居民在公共假期悬挂日本国旗。至约翰逊政府时，越战已由“特种战争”升级至“局部战争”，冲绳成为越战物资中转和后勤补给基地。冲绳重要性的提升使约翰逊进一步向日本政府妥协，以维护美日同盟体制的稳定。1967年，佐藤荣作首相和三木武夫外相分别访美，期间多次向美方提出返还冲绳等岛屿的问题。1968年4月，美日双方就返还小笠原诸岛的行政主权达成一致。当年，火山岛、冲之鸟岛以及小笠原群岛等返还日本，这其中包括曾部署有核武器的父岛和硫磺岛。
在整个六十年代，冲绳返还一直是美日之间反复纠缠的问题。美国不得不在维护美日同盟与保留冲绳基地行政权之间摇摆。军方反对返还，主要考虑美国在亚太地区的军事存在不能削弱。1967年7月参联会给国防部长麦克纳马拉的备忘录认为“冲绳返还将削弱美国在远东地区的战略态势和军事地位。……在共产主义推进东南亚的情况下，讨论返还的时机尚不成熟。”但是国务院从政治的角度出发，认为冲绳返还已是不可逆转之事。一位国务院官员在访日之后报告，美国已经到了必须返还的地步了，日本和冲绳的舆论都在敦促这件事，它不仅关系到美日同盟的健康程度，还涉及佐藤首相的声誉或者说日本政府的稳定。
众所周知，1967年12月，佐藤荣作在国会发表了“无核三原则”的演说，即不制造、不拥有、不运进核武器。其实，日美之间因核武器问题早有交涉，而日本政府采取的是默许态度。1961年11月，日本外相与美国国务卿腊斯克就美国在日部署核武器进行谈话，鉴于日本民众及国会的压力，日方希望美国尽量秘密部署，腊斯克表示将考虑这一点。1963年4月，驻日大使赖肖尔与日本外相大平正芳有过一段谈话，证实美国可以“在事前协商的条件下在日本领土范围内安置核武器”。在1967年佐藤第一次访美之前，日本大使会见美国国家安全顾问乔治・邦迪，说明日方希望早日解决冲绳问题，并提出东京正在研究一种方案，在安保条约之外做出安排，即经双方事先协商后，美国可自由使用冲绳的军事基地，包括引入核武器。只是1968年总统大选将至，约翰逊和他的幕僚们无暇考虑这个问题。
1969年初，共和党人尼克松正式就任新一届美国总统，似乎为冲绳问题的解决提供了契机。不久，他在关岛发表了亚洲政策声明，史称“关岛主义”。其要义是在承认美国防务义务的同时，让亚洲盟国承担起更大的责任。考虑到冲绳返还不可避免以及日本政府的无核原则，新政府开始寻求用折中的办法来解决冲绳核武器这个棘手的问题：争取紧急事态下在冲绳重新部署核武器的权利。况且这在美日双方的交涉史上有先例可循。
当然，美国对冲绳问题难度的认识是清醒的。1969年1月，总统国家安全事务助理基辛格根据尼克松的指示制定了关于对日政策与冲绳返还谈判的《国家安全研究备忘录之五》(NSSM5)。文件认识到冲绳有着美国在西太平洋最重要的军事基地系统，其价值因没有任何法律限制而得到了最大化，使得美国能够在这里储存核武器，以及从这些基地向各处派遣军队。参联会认为返还将降低美国的反应能力，增加反应时间，增加未来美国卷入战争的风险。返还造成美国将不得不更多地依赖战略核武器，最终影响美国将核战限制在地区级别上。对此，文件按照能实现的程度升序排列提出三个选择，一是保持现状；二是临时保留核武器自由行动权；三是紧急事态下引入核武器的权利。其中紧急事态包含“朝鲜半岛或台海海峡有事”。
5月，尼克松又命国家安全委员会据此起草了《国家安全决定备忘录之十三》(NSDMl3)，对美日冲绳谈判做出估计和准备。就核武器部署问题，文件透露出美方保留冲绳核武器的强烈愿望。如果形势所迫，在谈判的最后阶段美国也可以同意撤出，但要“保留紧急事态下的部署权和过境权”，同时日方需满足其他方面的要求。这份文件与NSSM5一起构成了美国同日本谈判的基本依据。
但上述决定直接引出另外一个问题：在日本无核原则下，如何以公开的协议形式保证这种部署和过境权?佐藤访美前夕，国务院官员意识到了这一点，提醒总统“需考虑以何种形式和如何将这种协议公布于众”。对于过境权，美国也要思考如何使这种权力得到掩饰。既不能公开，又要达成一个具有法律效力的协议，密约的形式就成了一种选择。
那么日方的态度又如何?据亲历冲绳返还谈判的佐藤特使若泉敬回忆，他曾在谈判前得到爱知外相的指示，规定了日方谈判的原则：1)冲绳按照与日本其他领土的性质返还，且实现无核化；2)积极利用已有的且适合的谈判成果；3)可以接受在紧急事态下在冲绳重新部署核武器；4)尽量避免达成秘密协议。由此可见，双方的策略相差不远，最主要的分歧是在密约形式上。
1959年11月，佐藤访美，美日双方就冲绳返还等问题进行谈判。以现在解密的美国档案来看，21日当天双方所谈问题概括有三。第一，如何处理撤出冲绳核武器问题。佐藤认为日本官方并未承认过核武器存在，所以唯一自然的做法是，按照民间相信在冲绳有核武器
这一逻辑，美国公开声明撤出。第二，事前协商问题。佐藤建议开通两国政府热线，尼克松表示同意，认为作为掩饰，在联合声明中可以说热线将涵盖整个亚洲防务。第三，佐藤与尼克松的单独密谈。据若泉敬回忆，尼克松与佐藤在密室中达成的协议即美日核武器密约。日本《读卖新闻》2009年12月23日披露了密约文本，主旨如下：美国将在冲绳返还时撤出核武器；为履行亚洲防务责任，在紧急事态并与日本事前协商的情况下，美国将享有向冲绳重新引入核武器和核武器过境的权利。密约的形式不仅保证了美国在冲绳的军事权益，也给佐藤政府在国内舆论上以更大的回旋余地。11月27日，佐藤荣作返日。日本各大报纸的头条纷纷登出首相带回“胜利”的消息：“冲绳不再有核武器”、“拒绝‘紧急事态引入’”、“紧急事态引人核武器――反对”。
美日核武器密约的达成为冲绳返还乃至美日同盟关系的进一步发展扫除了重要障碍，确保了双方的核心国家利益：美国军方一直坚持的远东威慑力并未因冲绳问题而遭到削弱，其核战略权益得到了隐性保证；佐藤政府则经受住国内舆论压力的考验，甚至获得了更多民意的支持，成为日本历史上执政时间最长的自民党内阁。
三、结语
尽管当前这股“密约”之争夹杂着太多的党派因素――特别是民主党政府对以往自民党政府的指责，试图借此在民众和舆论中搅起一股反自民党潮流。同时，民主党也想通过公开美日之间存在过的“不对等”密约来推动日美建立起一种更为平等的关系。但不管怎样，这一举动为我们了解冲绳返还过程中核武器问题打开了历史之门，在某种程度上，也让我们得以窥见冷战期间美国在西太平洋地区的核部署及其调整。
冲绳返还过程中美日密约有关档案的解密，使我们更加完整地观察到美国在冷战时期以日本为中心的西太平洋核部署。在此之前，这种认识因冲绳的返还而发生断裂，将冲绳排除出美国在亚太地区的核战略据点。核武器密约的存在证明美国在西太平洋的核部署依然是围绕“韩国一冲绳一台湾一菲律宾”岛链展开布局的，而且冲绳处于这个链条的中心。冲绳的这一地位也突出地反映在美国当时并不愿返还这一事实当中。
冲绳返还之后，美国在西太平洋的核部署将不得不考虑美日同盟体制的存在及维护。“紧急事态”与“事前协商”在一定程度上降低了美国在远东地区核战略的有效性，迫使其更多地倚仗部署在其他地区的核威慑能力。另一方面，美日核密约中的“过境权”虽然赋予美国一定灵活性，但碍于日本政府“无核三原则”的存在，华盛顿并不能公开且频繁地部署。
同时，美日核密约的存在进一步证实了日本社会与政界一直存在争论的话题。与核密约一起解密的档案，不仅涉及冲绳返还前后的核部署，也透露出冷战时期日本政府多次默许美国在其本土及附近岛屿“过境”及“安置”核武器。这无疑破解了战后日本政府一贯“奉行”的、而美国一直“尊重”的“无核三原则”之神话。“三原则”表面上反映出日本对美苏对抗与大国竞争的关注，以及对国际核力量增长的恐惧――担心日本在可能发生的核战争中成为核战场。但从本质上说，它体现的是日本政府的核禁忌与从未放弃的核武器梦想之间的张力。这种张力在冷战期间表现为以美军驻日军事基地换取美国的核保护伞，而潜滋暗长的却是自身拥有核力量的冲动。
概言之，美日核密约的公开和解密不仅揭示了冷战时期美国以冲绳为中心的西太平洋核部署演变史，也使我们能够在更深层次上认识和解读日本政府的“无核三原则”。
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