在线客服

咨询热线

是非地方债

作者:未知

  从规范地方政府债务管理的角度考虑,必须研究建立一套包括规模控制、风险预警、债务预算、债务审批在内的基本制度框架,以合理评估发债申请地区的偿债能力,控制偿债风险,最大限度地发挥资金使用效益。
  
  广受市场瞩目的地方债发行终于正式启动,并将随着首只地方政府债――新疆地方债在交易所市场的公开发行而陆续进入密集发行期。根据公开的消息,目前2000亿元地方债发行额度中超过一半以上已经被瓜分完毕,20个省、市、自治区合计分得地方债份额达1432亿元,其中四川因为受“5•12”地震的影响,恢复重建任务较重,获得的额度最高,达180亿元;额度最少的天津也达到26亿元。按照中央的有关精神,此次地方债发行会更多地向中西部地区倾斜。
  据悉,继新疆地方债发行后,安徽40亿元地方债也将于3月31日起进入发行程序,其他各地政府包括四川、吉林等地正在逐步履行审批程序。由于地方投资急需启动资本金,预期这些债券将会在第二、三季度密集发行。
  
  “准国债”评级降低信用风险
  
  此前,鉴于地方债发行量较小、连续性不强等因素,很多机构认为市场可能会要求一定的流动性溢价。但从首只地方债发行招投标的结果看,新疆地方债券不仅中标倍数远高于国债,最终中标利率也与二级市场同期限国债的收益率仅有一个基点之差,充分表明了机构对地方债的追捧,其旺盛的配置需求一定程度上抵消了对于地方债流动性风险的担忧。一方面地方债3年期的发行期限较为符合机构的投资偏好,另一方面,由于地方债的“准国债”性质使其基本上不存在违约风险,为其赢得了以商业银行为主的机构的追捧。
  2009年地方政府债券从发行到还本付息的整个流程中,财政部都处于第一线的位置,不仅承担着代为发行的职责,而且代办还本付息。如果地方政府没有及时上缴债券本息,由财政部在办理年度中央与地方政府财政结算时如数扣缴,这就意味着当地方政府出现拖延本息支付甚至违约的时候,财政部就会先代替地方政府进行本息支付。
  财政部关于“代办”的表态,有点类似于财政部为地方政府债券提供隐性担保,在地方政府对本息支付拖延的情况下,可以确保投资者能够按时收到本息,财政部如何和地方政府进行沟通协商,实际已经不会对投资者的利益产生负面影响。从地方政府财政和中央财政的直属关系来看,地方政府如果遇到巨大的财政赤字,中央政府也会通过转移支付、财政返还等方式,来充当最后付款人的角色。
  
  新疆债利率或成“标杆”
  
  需要注意的是,虽然地方债券享受“准国债”的评级,但受地方政府信用、税收因素、投资者供需关系及流动性状况等因素的影响,不同地区的发行主体之间仍然存在着较大的差异,不同地方政府的地方债券在发行利率方面也会存在一定的差异。首只地方债的发行利率有望成为后期地方债发行利率的重要参考基准,随后发行的沿海发达地区的地方债利率可能会有所走低。不过,考虑到地方债同为中央担保,使得地方政府的信用水平差异对地方债券的发行利率影响不大。
  地方债的发行无疑丰富了我国债市的投资品种,但受供需状况决定,地方债并不会对债市产生太大的影响。2009年预算财政赤字规模为9500亿元,其中包括了地方政府预算的财政赤字2000亿元。依据年度报告中所做的预测,考虑到今年的新增信贷额度在5万亿元至6万亿元,今年整体的债券资金供给将大于债券发行供给,银行将成为债券市场最主要的资金供应者。从期限来看,地方政府债券的期限为3年,反而打消了市场之前对地方政府债券可能为中长期债券的顾虑,如此来看,今年长期国债的供给占比还是相对较低的,而3年期品种是债市需求最旺盛的期限品种,银行、保险和基金都很偏好该段期限的债券品种。总体上来看,3年期债券供给的增多,并不会对债市造成大的影响。
  就首期地方债的发行结果来看,新疆债获得2.07倍的认购倍数表明地方债作为一个新型的债券市场投资品种,显然受到了市场的普遍认可,因此预计上市后其在二级市场也会有较好的表现。
  
  填补债市空白
  
  地方债的推出将填补我国债券市场上债券品种的空白。
  就性质看,地方债与当前城投债的募资安排有一定相似性,都是用于城市公共建设之类的项目工程。市场普遍认为,虽然地方债对城投债有一定影响,但不会压缩城投债发行空间。从地方政府的角度看,从地方债享受的“准国债”评级以及财政部为地方债发行提供了“隐性担保”看,发行地方债无疑更为有利。不过,由于地方债和城投债两个债种在发行平台、主体资质、发行利率、期限等方面存在或多或少的差异,二者之间的关系是互为补充,而非替代。就主体发行资质来看,地方债政策性色彩浓厚,发行主体偏向于欠发达的中西部地区;城投债募资虽然一般也都用于城市公共建设之类的公益性投资项目,但发行主体往往是发达地区,这一点在中期票据和短期融资券上尤为突出。此外,两者的发行利率和发行期限也各不相同。
  在几乎没有信用风险的情况下,地方政府债相对于国债的信用风险溢价将很小,同时免税效应也消除了税收价差。这样,影响地方政府债发行利率的最大因素将只在于其流动性溢价。
  按照目前的发行量和发行模式来看,地方债对市场的影响更多是有利的。首先,2000亿元的规模不仅给债市带来了新鲜血液,也为银行、保险、基金等机构投资者提供了一个比较好的资产配置工具和新的品种,因此这会增加债市的吸引力,带动债市二级市场交易,稳定投资者信心。其次,今年以来,债市资金面持续宽裕,也有利于新债的发行。
  受前期相关统计数据的影响,债市近期重新陷入振荡整理行情。债市中期利好的基础仍然扎实,后市仍有望获得较好表现。此外,今年以来银行体系内充裕的流动性也将推动债市持续向好。目前我国政府总的负债规模占GDP总额不到30%,发行地方债不仅不会给债券市场带来系统风险,反而能推动我国债券市场的发展。
  
  2000亿助力保增长
  
  据财政部公布的相关数据,2008年,全国财政收入(执行初步统计数)为61316.9亿元,同比增长19.5%。其中,地方本级收入28644.91亿元,增长21.5%。而与此相对应的支出数据是,全国财政支出(执行初步统计数)为62427.03亿元,同比增长25.4%。其中,地方本级支出49052.72亿元,增长27.9%。
  从上述数据来看,不仅支出数额超出收入数额,而且支出增幅也高于收入增幅。尤为明显的是,整个2008年,地方本级支出数额甚至超出其相应收入的近一倍。
  另据国家发改委有关部门测算,2009年,地方政府须为中央投资项目提供配套资金约6000亿元,而地方政府自身仅能够提供3000亿元,缺口近3000亿元。一方面,经济增速放缓、减轻企业和居民税负必然会使财政收入增速下降;另一方面,为刺激经济增长、改善民生和深化改革,又需要大幅度增加投资和政府支出。在这种形势下,大规模的投资让各级政府倍感压力。因此,安排省级政府适当发行地方政府债券是应对国际金融危机,扩内需、保增长的重要举措。此次发行2000亿元地方债是配合中央发债的市场救急方案,是对经济的输血。?
  对于地方政府债券,国务院明确规定,地方政府债券资金主要安排用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目,严格控制安排用于能够通过市场化行为筹资的投资项目,不得安排用于经常性支出和楼堂馆所项目建设。投资项目资金使用范围主要包括:保障性安居工程,农村民生工程和农村基础设施,医疗卫生、教育、文化等社会事业基础设施,生态建设工程,地震灾后恢复重建以及其他涉及民生的项目建设与配套等。而更多向中西部地区倾斜,是此次地方债的一大特点。?
  从经济实力、偿债能力来看,东部沿海地区显然强过中西部地区。但是,地方债发行反而更多在中西部着力,是由于中西部地区涉及民生的建设项目欠账较多。相对而言,东南沿海地区基础设施方面已经基本饱和,这样的倾斜将会使资金投入边际效益更高。从短期看,可以就地解决中西部地区就业问题,从中长期看,则可为中西部地区未来的经济发展奠定基础。这样的投入将使内陆地区各种生产要素的比较优势更加凸显,沿海向内地的结构调整、产业升级、产业的梯度转移才有了真正实现的条件。危机过后,中国区域经济可能会重新洗牌,格局也将可能发生重大变化。?
  
  控制风险不容忽视
  
  全球金融危机爆发后,我国及时出台了4万亿元刺激经济计划,这给我国地方政府带来更大的资金压力。地方债的发行,无疑将弥补地方政府的资金缺口,同时也把地方政府推上了市场,对改善地方政府治理结构和信用的建设大有裨益。但发行地方债也是一把“双刃剑”,带来的风险不容忽视。尤其如果监管不到位,容易导致地方政府滥发债券而带来巨额财政赤字。这实际上是对地方政府的道德水平和自我约束能力的一种考验。同时,当前一些地方政府的债务状况不容乐观,也给发行地方债带来了一些隐患。有数据显示,截至2007年底,中国地方政府性债务总额大约达到4万多亿元,这还不包括“隐性债务”。如果继续预支地方财政收入,最终会有地方政府因为还不起债务,或不得不由中央财政来解决,或陷入破产的边缘。巨大的风险,也使得我国在发行地方债问题上极为谨慎。虽然规定“地方发债后募集的资金,将被限定用于中央财政投资地方项目的配套工程,以及民生项目,不得用于经常性支出”,但是这两个概念容易混淆,边界很不清晰。事实上,1998年亚洲金融危机期间,我国就曾通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式,增加地方政府财力,但其后转贷资金的偿还情况并不理想,一些财力薄弱的省份无力归还,最终由中央财政兜底。
  正是出于防范风险的考虑,此次允许地方发债从制度上在两方面进行了重大的改进。一是由当年的中央发债“转贷”变成“代发”,以便使地方债的权责更好地联系起来。具体做法是地方债由财政部代理发行,地方政府承担还本付息责任,按期缴送财政部专户,由财政部代为偿还。对未及时上交本息、发行费的,在财政部与地方财政年终结算时如数扣缴并处以罚息。二是增加了限制风险的措施。在额度分配上将主要依据地方政府的财政收入和偿还能力及配套项目的需求来确定,同时严管资金的使用,严禁用于经常性支出。
  在当前特殊的国内国外经济环境中,扬长避短,发挥地方债对推动地方政府经济发展的作用,成为首选之策。同时,防范有可能带来的风险也必须跟进。发行地方债券,是为了促进当地经济发展,同时把地方政府的显性和隐性债务更透明地管理起来,有利于防范风险。因此,在发挥地方债推动地方经济发展的同时,同步设计控制风险的制度,防范可能发生的债务风波成为重中之重。本次发行地方债效果如何,主要取决于设计风险控制和监督机制的合理性。由中央政府代发,就是一个控制风险的措施。地方债列入省级预算管理,也是一个控制风险的重要举措。加强监管,制定相关的法律法规,应该是下一步努力的方向。而这次中央发行地方政府债券是应对国际金融危机,实施积极财政政策,保持经济平稳较快发展的一项特殊政策措施。从规范地方政府性债务管理的角度考虑,必须研究建立一套包括规模控制、风险预警、债务预算、债务审批在内的基本制度框架,以合理评估发债申请地区的偿债能力,控制偿债风险,最大限度地发挥资金使用效益。

论文来源:《百姓》 2009年第5期
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-216181.htm