浅析水利管理体制改革
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作者: 李少军
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1008-925X(2011)07-0046-02
摘要:本文通过对灌区群管水利工程管理体制改革重要性的阐述，以及对近几年来群管改革情况的介绍分析，提出了灌区群管改制可持续发展的建议。
关键词:水利管理 体制 改革
改制的缘由党的十五届五中全会提出，要大力推行节约用水措施，建立节水型社会；要改革水的管理体制，调动全社会节水的积极性；水利部又提出了大中型灌区要走“改造、改革、提高用水效率”的路子。群管水利工程作为灌区效益的终端，做好群管水利工程的管理工作，对于充分发挥灌区工程效益，提高用水效率和农业生产能力，具有十分重要的意义。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和黄河水资源的日益短缺，这一组织形式越来越不适应新形势的要求。一是责任主体不明，导致工程投入严重不足；二是职能不健全，只负责要水，不负责灌溉管理、测流量水、水费计收，导致用水秩序?昆乱，争水、抢水、拖欠水费的现象时有发生：三是与黄河水资源紧缺的形势和建立现代水利节水型社会的要求极不适应。因此，实施水利管理体制改革，是国家为了实现水利工程良性运行、支持经济社会可持续发展作出的一项重大决策。国办发〔2002〕45号文件出台后，我市及时进行了宣传贯彻动员，要求全市上下尤其是水利系统紧密联系市水利实际，不断深化对县情、水情的认识，统一认识，坚定信心，做到切实增强“四种意识”，即责任意识、危机意识、攻坚意识和机遇意识，稳步推进水管体制改革。
我国依法治国的大背景下，水利管理初步形成了以《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》为主体的架构，其他水利法规配套的法规体系，着力通过正式制度安排解决我国水多、水少、水混、水脏的问题，并颁布实施《水利行政审批项目目录》、《水行政许可实施办法》，注重依法行政。我国新《水法》规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合，确立了流域管理机构在流域水资源管理中的法律地位和对水资源规划、管理、调度的职能。
一、水利管理体制改革建议
1．存在问题
水利单位因为体制不顺、“两费”没有保障、政府公共财政未给予支持，难以对水利单位人员定财政编制，公益性人员基本支出、公益性工程维修养护经费也无法落实，水利管理体制改革的真正目的难以实现。
由于“两费”不到位，水费成为准公益性水利单位的主要收入来源，而水价标准低、水费收取难是制约水利单位生存和发展的重要因素。水价因为长期处于不合理的低水平，水费收入不足以补偿运行管理成本，近年更因为收费手段缺乏，造成水费收取率不足50%，导致了水利单位举步维艰、生存困难。水利单位因为经费短缺、入不敷出，以致长期拖欠职工工资，大部分职工因为不能及时领取工资，为了养家糊口，只好季节性待岗外出打工，以解决基本生活费用。但这些方法还是难以维持生计，职工的生产、生活条件十分艰苦。因为经费短缺大量水利工程得不到正常的维修养护，工程失修失管、渠系建筑物老化破损、渠系水利用率大为降低，造成水资源浪费严重、灌区面积日益萎缩、灌区效益低下等恶性循环。
2.建议
水利管理体制改革，说到底就是政府公共政策在水利工程管理方面的调整。水利工程作为国民经济的基础设施，涉及国计民生，其承担的保障防洪安全、供水安全、生态安全等，都是社会管理和公共服务的重要表现形式，具有较强的公益性，是明确的政府行为。既然绝大部分水利工程是公益性或准公益性的，那么管理单位就应该享受公共事业单位的同等待遇。其管理人员基本支出和水利维修养护经费应该纳入各级政府公共财政的预算支出，这是国家水利管理体制改革的根本精神和真正目的。
二、水利管理体制改革工作方法
大力推进水管单位人事、工资、劳动等制度改革，事业性质的水管单位，要按照精简、高效的原则，精减机构，控制人员编制。水管单位全面实行聘用制，按照《标准》和《定额》的要求，合理确定工作岗位，要以事定岗，按岗聘人，职工全部实行竞争上岗。职工实行上岗、试岗、待岗“三岗制”管理，水管单位负责人由主管部门通过竞争方式选任，定期考评，实行优胜劣汰。可根据岗位的不同，制定不同的岗位津贴，合理拉开档次。旨在建立一种干部能上能下、职工能进能出、津贴能高能低的激励机制。企业性质的水管单位按照现代企业制度运作。
对冗员的分流要立足于内部消化，主要通过大力发展多种经营、鼓励职工自谋职业、符合国家规定的允许提前退休等途径，解决分流人员的去向。各类水管单位应按照有关法律、法规和政策参加所在地的基本医疗、失业、养老等社会保险。
水利工程推行管养分离。水管单位在核编定员的基础上，结合本地实际，积极推行水利工程管养分离，精简管理机构，提高养护水平，降低运行成本。管养分离可分三步走：
第一步，在水管单位内部实行管理和维修养护人员、经费分离，对维修养护实行内部合同管理，维修养护部门实行企业化运作；
第二步，将维修养护部门转变为企业，与水管单位分离，但仍以承担原单位的养护任务为主；
第三步，将工程维修养护业务从所属水管单位彻底剥离出来，独立或联合组建专业化养护企业，水管单位逐步实行通过招标方式择优确定维修养护企业。
三、水利管理体制改革展望
我国水利管理制度改革与我国大改革趋势一致，选择了渐近的方式。经历了一个由点到面，由探索、完善到充实、巩固、提高的渐进式过程。因此，我国水利理体制改革更需要结合经济社会发展要求，设定一个明确的改革目标，以便有计划、有步骤地推进制度变迁或为制度演进创造条件。
1.全面落实科学发展观。根据国民经济社会发展战略、新时期水利工作方针以及现代水利发展需要，把实现人水和谐、水资源可持续利用作为水利管理的主要目标，通过合理的体制机制创新，实现有限水资源的优化配置、合理保护和高效利用，促进国民经济的可持续发展。
2.建设社会主义新农村。强化水利作为农业基础设施、农民生活富裕的重要保障，以及农村生态环境的重要基础，统筹城乡水利，实现水利从推动农业发展、解决温饱向服务于改善农村生活和生产条件、改善生态和环境、促进民主管理方向转变。根据全面落实科学发展观、建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的目标导向，结合我国水利管理体制现状，加强制度创新，为水利管理制度创造便利条件。
3.加强水利管理体制改革与相关制度相互衔接。水利是国民经济和社会发展的基础设施，水资源是基础性自然资源和战略性经济资源，水利管理与土地、交通、航运、渔业、环境等方面的管理关系密切，并共同构筑成为社会管理制度体系的一部分。水利管理体制改革，不仅要着眼于水利管理体制的内部建设，还要着眼于其他相关制度，尤其要关注国家政治经济体制改革进程，将水利管理体制变革全面纳入服务于国民经济社会发展宏观大局的轨道，做好与相关管理制度的相互衔接。
4.全力做好提供水利管理体制改革的便利条件。加强对话交流机制、利益共享与补偿机制建设；注重管理制度改革的内因与水利发展的外因的变化关系，在深化水价改革的过程中，对资源成本、环境成本予以考虑，完善水权和水市场制度建设；多种措施并举，创造有利条件，推进水利管理制度的改革发展。
四、保障措施
1.广泛发动群众，积极参与体制改革工作，深入宣传发动、统一思想、调动群众积极性，使其自觉服从规划，采用新品种、新技术和标准技术规范，确保改制工作顺利展开。
2.从严把关，确保体制改革工作质量。企业与水管单位之间，企业与农户之间要以合同的形式，明确责、权、利的化分，以确保各方利益，产业发展方面，要按照集中建设、连片开发、高档起步、高标准实施和一次建成，当年见效的思路，定期检查落实，确保体制改革的质量和先进性。
3.创新机制，调动方方面面积极性，水利体制的改革，本身就是用水机制的创新。建立由乡村出面组织协调，科技单位提供技术保障，将企业、水管单位、农户利益有机结合的运行机制，实行风险共担、利益共享。
4.抓好环节落实，确保体制改革效益。体制改革的关键是优质稻产业能够得到顺利发展。一是积极开展多种形式的科技培训，提高广大干群的科技水平。二是实行“八个统一”政策，抓好环节生产，做到统一领导、统一规划、统一供应良种、统一技术规程、统一栽培模式、统一田间管理、统一技术服务、统一加工销售。三是严把检测质量标准，打响优质稻品牌，实现农业增效，农民增收目前。
参考文献：
[1]鹿强.水管体制改革探讨[J].现代农业科技.2010.6
[2]吕子华 等.河套灌区群管水利工程管理体制改革的经验与建议[J].内蒙古水利.2003.2
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