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专家会诊当前十大土地问题

作者: 杜凤娇 高源

  土地流转难题
  
  症状:目前,在一些地方土地流转过程中,遇到了以下问题:第一,土地流转一般依靠村干部的协调或血缘关系、邻里关系达成;第二,土地流转的价格难以达成;第三,土地流转范围只能局限在一个村里,无法跨界流转。
  诊断:把保护农民土地财产权放在首位
  中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英:要规避土地流转中的问题:第一,一定要把保护农民土地财产权放在首位;第二,一定要重视保护18亿亩耕地;第三,保障土地的使用效率,就是土地资源的配置效率。
  
  农地征用冲突
  
  症状:农地征用的补偿标准,往往成为农地征用中引发政府(主要是乡镇政府)、村级组织和农民三方利益冲突的焦点。
  诊断:征地冲突源于收益分配不合理
  中国人民大学农业和农村发展学院院长温铁军:增值收益分配不合理,导致征地问题发生的冲突比较普遍,也比较严重。所以我说,我们不要因征地问题上发生的冲突,反过来说农地出了事。所以通俗的话叫“农地本无事,征地自扰之”。征地问题是如何平衡农民与城市中的政府和开发商权利的问题。
  
  耕地质量堪忧
  
  症状:有报道说,当前我国一些地方陷入对化肥的过度依赖。农民的化肥用量逐年增加,不仅造成了土壤土质的恶化,而且某些化肥所含有的重金属正在威胁人类的安全。
  诊断:改良土壤首先在于生产体制和生产形式的监管
  西南大学资源环境学院院长谢德体:提高耕地质量,首先需要对中低产田进行改造。中低产田占我国耕地总量的三分之二,改造中低产田需要提高土壤的有机质、灌溉条件等,需要治理耕地污染。
  改良土壤存在困难,首先在于生产体制和生产形式很难监管。国家虽有防范污染的一套法律法规,但真正实施起来很难,对经营分散的土地没法监管。
  
  土地规划问题
  
  症状:目前我国土地规划可分为国家、省、市、乡、县五个层次。当前存在的问题主要是:规划的制定与规划的实施往往脱节;动态的经济发展与静态的规划之间存在矛盾;方法滞后,无法有效保护耕地等。
  诊断:土地规划战略需要关注四个问题
  中国人民大学土地规划研究中心主任严金明:土地规划战略需要关注的四个重点问题:一是人地关系协调与土地供需调控,二是规划编制与农村集体建设用地流转的改革,三是土地资源持续利用规划,四是土地利用总体规划的统筹衔接。
  
  土地补偿制度滞后
  
  症状:现行农村土地补偿制度存在的问题主要是土地征收的“公共利益的范围”不明确;土地征收过程中农民主体地位缺失;农民对征地补偿的合理、合法使用及监督缺乏有效的制度和司法救济途径。
  诊断:让农民与政府协商、谈判形成补偿价格
  中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文:公共利益征收补偿,完全可以通过农民和政府的协商、谈判形成补偿价格,从而形成一个“事实上”的价格。十七届三中全会的决定已提出一些改革原则。这些原则涉及严格区分公益性用地和经营性用地的界限,逐步缩小征地的范围。在城镇规划区外,建设非公益性项目占用农民集体土地时,这部分土地可以不征收,让农民直接参与经营和开发,保障农民获得开发收益的权利。
  
  土地产权问题
  
  症状:目前,我国的农村土地产权存在着土地产权不明晰、农民土地承包不稳定、集体土地产权流转违法现象普遍、集体土地产权时常受到侵犯、农民的土地权利得不到保障等问题。
  诊断:农村土地产权问题需进一步细化
  经济学家樊纲:完全的产权和财产租赁权相比至少有一个差别:是否有土地财产抵押和出售权。或许可以这样讲,这些年地产市场的发展实际上已使中国农民分化为两大群体――城乡结合部那些就业已经转换、已经可以靠经营地产为主要收入来源的“地主”,以及远离城镇、仍以务农为生的传统意义上的农民。因而农村土地产权问题需要进一步细化,加以分析,区别对待。
  
  违法用地问题
  
  症状:今年上半年受区域发展规划实施、城市新区建设热、基础设施建设加快和违法成本低等因素影响,土地供需矛盾加剧,违法违规反弹的压力很大,不少地方出现耕地流转“非农化”倾向,非法圈占土地开发房地产、违规建设高尔夫球场、“小产权房”、工业园等。
  诊断:违法用地是政府的腐败行为
  国家行政学院教授刘熙瑞:违法用地源自利益驱动。因此,政府一方面要加强土地督查,另一方面加强对违规用地的严惩。那些美其名曰引进的项目,实质上损害的是当地百姓利益。这归根结底就是政府的一种腐败行为,侵蚀了政府健全的机体。一定要严惩违规违法用地,还农民赖以生存的土地。
  
  土地供应双轨制
  
  症状:目前,我国土地出让制度存在“非市场”和“市场”出让的“双轨制”。“市场”出让的方式就是通过买卖的招标、拍卖、挂牌制度;“非市场”出让方式则是政府部门通过划拨、协商等方式出让土地。
  诊断:取消土地供应双轨制是一个趋势
  北京大学和谐社会研究中心研究员刘正山:现在的划拨用地,除了城市的存量土地外,还有很多是从农用地转为非农业用地的,有些土地也并非用在“公共利益”的建设中,但是用很低的价格征地,农民的利益大大受损,并没有按照市价来补偿。一些地方政府以“公共利益”的名义,从农民手中征得廉价的土地。因此,取消土地供应双轨制是一个趋势,可以通过市场价格来补偿被征地的农民,维护他们的权益。
  
  土地利用粗放
  
  症状:我国在城市化和工业化过程中过多地占用了土地资源,而且土地利用十分粗放。这已经成为我国经济增长方式由粗放型向集约型转变的基础性障碍。各地风起云涌的造城运动背后是大片大片的土地被粗放利用甚至被浪费。
  诊断:应用价格杠杆促进土地集约利用
  中国土地学会副理事长、北京大学土地科学中心主任蔡运龙:当前,土地问题的根本出路在于变外延式的粗放的土地利用方式为更集约的土地利用方式。在政策引导之外,需通过建立合理的经济机制促进土地使用者的集约用地行为。如果真正实现了土地的高价,在价格杠杆的作用下,土地利用将朝着更加集约的方向发展,土地需求的冲突就能得以解决。
  
  土地财政依赖
  
   症状:“十一五”时期全国土地出让成交总价款累计超过7万亿,地方财政总收入中土地出让成交总价款占比从2006年的38.9%,增长到2010年的65.9%,这就表明地方政府对土地收入的依赖越来越大。
  诊断:事权界定是解决“土地财政”问题的基础
  财政部亚太财经与发展中心胡振虎:杜绝“土地财政”,需要清晰界定地方政府事权。对基层政府事权的模糊界定,相应的事权与财力不匹配,是诱发“土地财政”的重要根源。因此,事权界定是解决“土地财政”问题的基础。其次,进一步完善财税管理体制。通过改革和健全税收制度,比如进一步推进资源税改革、开征房产税、资源税等,确定地方政府的合理分配比例,增强地方政府财力。最后,完善预算管理改革,加快转变政府职能。进一步加强人大监督,在整合宏观经济规划和预算的基础上,由一个独立的综合协调预算机构来完善绩效预算,增强预算的整体性,减少预算的随意性。

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