可持续发展视角下的林业“三定”
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作者: 张忠潮 童 静
摘要:林业“三定”处于林业建设的历史性转折阶段,林业的生态价值开始被重视,但特殊的历史背景决定了林业“三定”也不可能把林业引向可持续协调发展的正确轨道。在今天用可持续发展的观点总结林业“三定”的经验和教训,对当前的林权制度改革是十分有意义的。
Abstract: The forestry “three decide” is in the forestry construction the historical transition stage, the forestry ecological value starts to take seriously, but the special historical perspective had decided the forestry “three not possibly decide” to course the forestry the sustainable coordinated development the correct track. In today “three decides” with sustainable development's viewpoint summary forestry the experience and the lesson, to the current ownership of forests system reform is very meaningful.
关键词:可持续发展 林业“三定” 启示
Keywords:sustainable development Forestry “SanDing” enlightenment
作者简介:
张忠潮,男,1963年2月生,陕西省蒲城县人,西北农林科技大学人文学院教授、硕士生导师。主要从事环境与资源保护法学的教学与研究。
童静,女,1984年10月生,陕西省临潼人,西北农林科技大学人文学院环境与资源保护法学硕士研究生。
一、可持续发展观与林业政策
人类生活在两个世界里。一个世界是由土地、空气、水和动植物组成的自然世界。另一个世界是人类为着自己而用双手建立起来的社会结构和物质文明。人类不断繁衍生息,为着自己的利益对大自然进行着史无前例的改造,使他生活的两个世界逐渐失去了平衡,正处于深刻的矛盾中。气候异常、生物多样性锐减、土地沙漠化等都是这个矛盾的表现形式。面对这些危机人类开始转变思想观念,探求另一种发展模式,以期改善人与自然的关系。于是,可持续发展观应运而生。
1972年世界环境大会及后来的有关会议提出并使用了“合乎环境要求的发展”、“生态的发展”、“连续的或持续的发展”等概念。1987年,世界环境与发展委员会出版的《我们共同的未来》,详尽阐述了世界经济和全球生态的现状与未来,首次提出了可持续发展的概念。此后可持续发展观开始以理论的形式不断被完善和发展。1992年6月联合国在巴西里约热内卢召开了世界环境和发展首脑会议,通过了《里约环境与发展宣言》等文件,并在会议上取得共识:“既满足当代人的需求,又不危及后代满足需求能力的发展”即是可持续发展。1997年,中国向联合国提交了《可持续发展国家报告》,根据我国的具体国情,我国对可持续发展的认识和理解主要强调以下几个方面:一是可持续发展的核心是发展;二是可持续发展的重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境;三是可持续发展要求既要考虑当前发展的需要,又要考虑未来发展的需要,它是不以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人利益的发展;四是实现可持续发展战略必须转变思想观念和行为规范。
1997年,世界林业大会把森林可持续发展定为主题后,森林可持续经营成为世界林业发展的方向。这种趋势的原由是森林资源本身的特点所决定的,森林生态系统占有的生态空间最大,结构最复杂,内在调节机制最完整有效(稳定性最大),对环境的保护作用最显著。森林不仅具有经济价值,更重要的是其生态价值。因此,林业建设是事关生态环境修复、改善的大事,是我国经济社会可持续发展的关键组成部分。不言而语,林业管理制度和政策事关林业发展,事关生态环境,事关国家经济社会可持续发展大局。
二、林业“三定”及其效果
1949年新中国成立,党和政府为了满足农民长期被压抑的利益诉求,实行土地改革,林地作为土地利用形式之一也参照土地改革方案进行改革,农民分得了属于自己的山林。1958年成立人民公社,1962年宅基地也被宣布为集体所有,林农个人彻底丧失了土地所有权,生产积极性受到了极大的打击。直到1963年5月,国务院颁布《森林保护条例》,规定要保障国家、集体的森林和个人的林木所有权不受侵犯,森林和林木归谁所有,其产品和收入就归谁支配,任何单位和个人不得侵犯。这样,使高度强化的集体林权制度又得以弱化。
这一时期,林权制度经历了数次变革,尽管有多种历史和客观因素的影响,但其共同的本质却只是各林权相关者经济利益的调整过程,经济利益是作为林权主体以及利益相关者追逐的共同目标。在当时的背景下,林业的经济效益被置于首要地位,生态效益根本不被重视。单纯追求经济效益的林业政策,根源在于传统的发展观。单纯追求物质财富的增长,以为物质财富增长所依赖的资源在数量上是不会枯竭的,即使由于短时期内资源的供给小于需求,但在市场机制下,这种短缺也会得到补充。所以,在传统发展观指导下的经济活动往往是滥用资源,过度消耗自然资源,经济活动产生的废物任意地排入周围环境,造成环境的严重破坏。这种传统的发展观曾长期指导着我国的社会经济发展,森林资源的价值往往被简单化,只注重其经济效益,而忽略了它的社会效益和生态效益,常常造成林地掠夺式经营以及资源浪费,甚至破坏。
1978年,改革开放的春风席卷了祖国大地,我国林业建设也开始了一个新的发展时期。1981年中共中央、国务院通过了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》,标志着林业“三定”改革正式在全国农村推行。在政府强制力推动下,对林业实行“稳定山林权,划定自留山和确定林业生产责任制”,(简称林业“三定”)。它要求放宽林业经济政策,颁发林权证,改变过去林权不清、界限不明、责任混乱的状况,以调动农民造林护林的积极性。1984年全国基本落实了林业“三定”政策。1985年,中共中央国务院又颁布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》,在集体林区取消木材统购,开放木材市场,允许林农和集体的木材自由上市,实行议购议销,更进一步调动了森林经营者的积极性。人们对林业“三定”寄予了很高的期望,把它看作是保护森林、发展林业的根本措施,并相信它能坚决制止乱砍滥伐,充分调动各方面造林、育林、护林的积极性,也改变过去林权不清、界限不明、责任混乱的状况。但是,林业“三定”的实施效果并不乐观,由于林政管理工作跟不上等原因,山林承包到户、木材市场一开放之后,南方地区出现了乱砍滥伐森林资源的严重局面。中央政府立即采取措施,在1987年发出了《关于加强南方集体林区森林资源管理、坚决制止乱砍滥伐的指示》,及时作出调整,提出“要严格执行森林年采伐限额制度”,“集体所有集中成片的用材林,凡没有分到户的不得再分”,“重点产材县,由林业部门统一管理和进山收购”,“各地加强森林采伐管理,加强森林保护和培育”。至此林业“三定”基本上无疾而终。
林业“三定”的实施,在一定程度和范围内调动了农民的积极性和主动性,林业发展出现了生机和活力,造林面积有所增加。到林业“三定”结束时,家庭经营的林地面积大体上占全国集体林总面积的69%。
三、林业三定的启示
自林业“三定”以来,我国林业建设重新步入正确的发展轨道,进入恢复发展阶段。国家作出了多项重大决策,不管是政府工作报告还是政策法规,均对林业生态环境建设作出了指示,这是新中国成立以来从未有过的。森林资源的日益稀缺,森林破坏导致的环境问题,使国家逐渐认识到森林的生态效益而不再简单的只顾追求其经济价值,对森林资源的开发、利用和保护并重。国家大力开展植树造林活动,启动“三北”防护林体系建设工程,保护森林资源,林业建设开始出现生态效益和经济效益齐头并进的局面。
由于时代背景的限制和缺乏经验,林业“三定”中的很多政策没能和我国的具体林情相适应,以至于实施过程中出现了很多出乎人们意料的结果,值得我们反思,吸取教训。例如,林业“三定”始终没有触及产权,或者说林权主体不够明晰,客观上造成了农民无法对自己的林产实施控制和保护,所以没有从根本上充分调动林农的生产积极性;林权流转不规范。当时的法律政策没有明确落实集体和个人的林权,承包山转让权受限,林地无法合理转让,林木转让也难以完全实现。同时还存在林权流转过度,部分村民擅自转让、出卖山林,侵犯其他村民林权的情况;森林生长周期长、导致林业投资回收期长,资金周转慢,风险大,我国社会正处于改革开放的转型期,一切都处于不稳定的状态,而且它主要是政府强制力主导下的制度变迁,致使林农对林业“三定”政策严重缺乏信任感。再加上“三定”政策制定的过于粗糙,林地权的不稳定、权能的不完整、林地征调的不公正以及缺乏保障的林农利益,都刺激了林农的短期行为,导致乱砍滥伐,破坏山林的现象。客观地看,林业“三定”政策对林业资源的定位仍然是它的经济价值大于一切,因此,林业“三定”政策是不可能将经济、社会和环境调整到一个和谐的状态。
林业“三定”的无疾而终迫使我们不得不继续探索林权制度改革的新路径,从1992年开始林业股份合作制和荒山使用权的拍卖试点,到2003年的新一轮集体林权制度改革,我国的林业建设取得了一系列改革成效。新一轮集体林权制度改革是我国林业产权改革的突破阶段,它是对前面改革的延续和拓展,吸取了经验摒弃了教训。针对森林资源的特点将林地的承包期延长到70年,并允许使用权和经营权转让,允许“四荒”等荒地的用益物权自由转让。进一步落实林农的收益权,放手发展非公有制林业;在“三定”中产权模糊引起了很多纠纷,针对这一问题,进一步细化产权,产权形式出现多元化,实现产权市场化,促进产权经营主体多元化的实现,给予了林农真正意义上的物权。因为抓住了产权的关键而调动了林农的积极性,使集体林区的经济社会发生了可喜的变化;并且加速了林业产权的交易流转,完善了产权保障体系,激励了产权经营主体的积极性 。2008年6月,中共中央、国务院制定出台的《关于全面推进集体林权制度改革的意见》标志着新集体林权制度改革在全国全面推广实施。
新集体林权制度改革将林业的生态价值、社会价值与经济价值相协调,使林业建设不断向全面协调可持续发展的方向前进。比如,在林权改革中,林业产业出现多元化和规模化,各地区抓住森林资源转型机遇,大力发展森林生态旅游、绿色能源、生态养殖等新型林业产业,开始形成森林生态效益为主的绿色产业格局;中央明确规定,林地承包经营权可延长到70年不变,确保了林地权的稳定、保障了林农的利益,政策的稳定性使林农对长期投资有了信心,从而可以避免了只图短期利益破坏山林的现象;林权制度改革的同时,将环保法制、可持续发展的理念不断被带进山区,在山区经济开展可替代生计和可替代能源项目,通过养野蜂、农家乐经营、经济林种植、沼气池修建等方式,提高社区群众的收入,推动森林资源的可持续利用,更好的保护了山区森林。山区人民提高了环保意识、有了稳定的收入,自觉参与到保护工作中来,促进了人与自然的和谐发展。
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