鄱阳湖生态经济区的特区性研究
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作者: 罗海平
鄱阳湖是我国最大的淡水湖,是我国四大淡水湖中唯一没有富营养化的湖泊,同时也是具有世界影响的重要湿地。2009年12月12日国务院正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》,标志着鄱阳湖生态经济区的开发与建设已上升为国家战略,并成为众多国家级区域发展规划中唯一以实现大型湖区生态文明和可持续发展为核心目标的国家战略区,是我国第一个“生态经济特区”。
一、鄱阳湖生态经济区:“生态特区”与“经济特区”的双重性
鄱阳湖生态经济区作为“生态经济特区”包含有“经济特区”与“生态特区”双重含义。经济特区的设立要求所划定区域具有影响全局发展的重要战略地位,具有资源和要素集聚和扩散的独特区位,以及巨大的发展潜力。从经济特区区位要求来看,鄱阳湖地区位于沿长江经济带和沿京九经济带的交汇点,是连接南北方、沟通东西部的重要枢纽,具备很强的要素集聚和扩散的能力。从外部环境看,该区域毗邻武汉城市圈、长株潭城市群、皖江城市带,是长江三角洲、珠江三角洲、海峡西岸经济区等重要经济板块的直接腹地,具有很好的市场环境和发展空间。从发展基础来看,鄱阳湖生态经济区以江西省30%的国土面积,承载了全省近50%的人口,创造了60%以上的经济总量,具有良好的发展基础和发展潜力。同时,鄱阳湖经济区也是我国实现“中部崛起”国家战略的重要组成部分,是中部地区正在加速形成的增长极之一。为此,鄱阳湖经济区在我国区域发展格局中具有与海西区、北部湾、天水-关中等“新特区”同等重要的战略地位。
“生态特区”是基于辖区特殊的生态价值、生态系统所表现出的脆弱性及生态环境持续恶化的现实处境而设立,是对一国生态及资源战略地位具有深远影响的特殊区域。鄱阳湖的生态价值表现在,作为我国最大的淡水湖和具有世界影响的重要湿地,是长江的重要调节器,其水量、水质的持续稳定,直接关系到鄱阳湖周边乃至长江中下游地区的用水安全,同时承担着调节气候、降解污染等多种生态功能。鄱阳湖拥有丰富的鱼类、鸟类等物种资源,是全球95%以上的越冬白鹤栖息地,在保护全球生物多样性方面具有不可替代的作用。为此,鄱阳湖是我国重要的生态功能保护区,是世界自然基金会划定的全球重要生态区,也是是我国唯一世界生命湖泊网成员。这些都是鄱阳湖生态经济区所独有的生态价值。
二、鄱阳湖生态经济区的特区职能要求
鉴于生态经济区具有“生态”与“经济”的双重属性。所以,设立“生态经济区”根本目的在于实现生态环境与社会经济的协调发展。从生态角度讲,要求具有良好的生态环境、不断趋向更高水平的生态平衡,自然资源能得到合理地保护和利用;而从经济角度讲,则要求发展以生态或绿色经济、低碳经济为特色的新型产业,产业结构合理、产业竞争力强、能耗低,有利于经济的可持续发展。更为重要的是,鄱阳湖生态经济区生态性与经济性职能的实现最终要能表现为人们生活质量和水平的提升,要能促进现代生态文明形成和发展,要有利于民主与法制的健全,社会文明程度的提高。
特区的功能定位在于通过创新体制,试验和实践出经济社会发展的成功模式和范本。鄱阳湖生态经济区其“特区”的试验与示范功能属性有别于我国早期经济特区的“对外开放和市场经济制度”的示范与试验。其战略意义由其特殊湖域生态价值和经济地位以及生态与经济的特殊关系决定,这也是生态经济区的本质属性。首先,鄱阳湖生态经济区需成为全国大湖流域综合开发示范区,需要探索生态、经济、社会协调发展的新模式,为全国其他湖区综合开发和治理发挥示范作用。其次,是要成为长江中下游水生态安全保障区,保障长江中下游水生态安全,维护生态功能和生物多样性,构筑区域生态安全体系。第三,是为成功实现“中部崛起”寻求新的途径,成为中部重要增长极。最后,借鉴国际生态经济发展的经验和模式,探索建立国际生态经济合作新机制也是鄱阳湖生态经济区的重要“特区使命”。
三、鄱阳湖生态经济区特区模式的开发与建设
鄱阳湖生态经济区的“特区”属性同时规定了鄱阳湖生态经济区建设的途径与实现形式。特区模式是我国三十余来实践出的区域开发开放的成功之路,是各种类型特区开发建设的固有模式。从深圳经济特区的设立到上海浦东新区的开发,从天津滨海新区的兴建到武汉和长沙“两型社会"试验区的尝试。无一不是由国家牵头、划定区域、制定规划、给予政策和创造条件实现特区的快速发展,进而为国家的整个发展推动提供了宝贵的参照。鄱阳湖生态经济区同样需要以“特区之为”实现“特区之实”。但鄱阳湖生态经济区本身并不是一个单一行政区域,而是一个以鄱阳湖及其流域为主体的多行政区的组合,包括南昌、景德镇、鹰潭3市,以及九江、新余、抚州、宜春、上饶、吉安的部分县(市、区),共38个县(市、区)。这使得鄱阳湖生态经济区区别于我国早期的深圳、珠海等五大综合型特区,也有别于浦东、滨海以及重庆“两江”新区等具有特定地理和行政界限的副省级“开发区”型特区。鄱阳湖生态经济区的这一特性是近年我国批准的多个国家级区域发展规划区域的共同特征,比如成渝城乡统筹、长株潭“两型”社会等功能型改革试验区以及北部湾、海西区、天水-关中、图门江、辽宁沿海经济带等尽管都被给予了特殊的经济社会优惠政策,并赋予了特定的改革试验与开发开放等功能,但却都没有新的行政机构设置和地理界限的重新划定,而是将开发、试验等功能授予规划区域所属的现有地方政府。这也是该类开发区和试验区不被冠之以“特区”的原因。
试想,如果鄱阳湖生态经济区象上海埔东、天津滨海以及重庆两江新区一样,是中央政府重新圈出并新设立的一个副省级行政区,那么鄱阳湖生态经济区将会如上海浦东、天津滨海一样成功。但根据国务院发布的《鄱阳湖生态经济区规划》,行政区划并没有任何改变。即便如此,鄱阳湖生态经济区依然可以采取特区的开发与建设模式。具体而言,可按照湖域生态保护的层次性进行生态保护与经济开发的功能分区,按照不同的功能区进行产业选择并实行不同的产业战略。为此,可把鄱阳湖生态经济区建设细化为具有较大功能差异的生态工业园区、生态国家公园、生态社区、生态城等系列生态与经济发展战略。如果说鄱阳湖生态经济区的生态工业园区、生态社区、生态城等可以分而治之的话,作为湖体保护、旅游开发的生态国家公园(湖体核心保护区)的建设与开发则必须划出来由江西省省府整体接管。这是鄱阳湖生态经济区建设成败的关键。这方面云南突破行政权力的限制搞国家公园的经验就值得借鉴。由于鄱阳湖生态经济区本身已成为了国家战略,所以把鄱阳湖湖体核心保护区建设成国家公园实际上并没有体制和行政权力的障碍。关键在于能否创新体制,把鄱阳湖生态经济区当作“生态特区”来开发和建设。
按照功能分区的思想,鄱阳湖湖体核心保护区(面积5181平方公里)是生态重点保护区,承担鄱阳湖生态经济区建设的主要生态建设的功能,该部分可考虑按照国家生态公园的模式进行生态保护和旅游开发。而滨湖控制开发带(3746平方公里)则是生态区与经济区的过渡区域,目的在于构建生态屏障,需严格控制开发,可通过发展休闲娱乐以及旅游资源等来进行开发建设。其他区域为高效集约发展区是鄱阳湖生态经济区的经济区职能实现的主要区域(面积4.22万平方公里)。高效集约发展区可通过建设生态工业园实现高效集约开发,优化拓展生产空间,并通过生态城、生态社区以及保护自然保护区、自然文化遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等工程的建设来提高生态空间,集约整合生活空间。从而真正实现鄱阳湖生态经济区“生态”与“经济”的双赢。
总之,建设鄱阳湖生态经济区是一个适应低碳经济、绿色经济、生态经济以及可持续发展要求,顺应建立生态文明社会未来发展趋势的重大战略。其意义就如同当年设立深圳经济特区顺应了对外开放和建立社会主义市场经济体制一样,代表了中国与世界的发展潮流。从而使得鄱阳湖生态经济区具有了很强的试验性、示范性和前瞻性。这些特性带来了鄱阳湖生态经济区对改革家与改革家精神的强烈需求。要求各级官员都能在鄱阳湖生态经济区建设中突破传统“经济至上”的政绩观和发展观、打破旧体制尤其是行政体制的束缚,不断地改革创新。惟有勇于创新和大胆实践,才能使鄱阳湖生态经济区得以象深圳特区成为改革开放与市场经济的“排头兵”一样成为建设生态文明社会的“先行军”和“试验田”。
(作者单位:南昌大学中国中部经济发展研究中心)
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