地方档案法规与上位法抵触问题分析
作者 :  陈秀凤

  1987年9月5日六届全国人大常委会通过《档案法》、国务院1990年10月24日批准《档案实施办法》。到目前为止,中国大陆除西藏自治区外的所有省、直辖市、自治区都先后制定了实施《档案法》的地方性法规。这些地方性立法对于建立和完善我国的档案法规体系、规范档案管理、加强档案法制建设、促进档案事业发展起着十分重要的作用。但由于对国家立法缺乏了解和研究、立法技术不成熟、各地情况不平衡等原因,地方档案立法与法律、行政法规冲突的现象时有发生。对这些现象进行分析研究,对加强地方档案立法工作,提高地方档案立法质量,更好地发挥地方档案立法在推进档案事业的发展中的作用具有十分重要的意义。
  我国中央和地方国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。国家体制的特点,反映在立法体制上,就是在全国人大及其常委会集中统一行使国家立法权的同时,赋予省级地方人大及其常委会以地方立法权。地方立法是我国社会主义立法体制的重要组成部分,是地方人大及其常委会行使地方国家权力的一种重要表现形式,在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下,根据本地方的具体情况和实际需要,对本行政区域内重要的、普遍的社会关系进行规范,并且以国家强制力保证普遍地得到遵守与执行。《宪法》、《立法法》、《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》对这一原则都作出了明确规定。因此,不相抵触是地方立法必须遵循的首要原则,当然也是地方档案立法必须遵循的首要原则。
  所谓不相抵触,就是指地方性法规不得作出与宪法、法律或行政法规的基本精神、原则及具体条文相抵触的规定。“抵触”一词,在古汉语中意指冒突、顶撞。它的实质是要求地方立法合乎国家法律的基本精神,补充、增添、延伸、完善国家法律。按照“上位法高于下位法,特别法优于普通法”的原则,如果发生抵触,那就应依法修改、撤销和废止。
  现行的地方性档案法规与上位法相抵触的问题主要表现为以下几个方面:
  一是涉及了中央专属立法事项。所谓“专属”,即只能由中央立法以及法律授权的专门部门进行立法,地方不能立法的事项。《立法法》在第八条中对中央立法权限范围作了明确,涉及国家主权、国家基本政治制度和经济制度、公民基本权利和义务等重大事项,必须由全国人大及其常委会统一立法。《立法法》第九十三条对专门部门的立法作了规定,即军事法规由中央军事委员会根据宪法和法律制定,在武装力量内部实施。地方立法不得涉及这些事项。国务院批准的《档案法实施办法》第三十条规定:“中国人民解放军的档案工作,根据《档案法》和本办法确定的原则管理。”而某地方的档案管理条例第三条规定:“本自治区行政区域内的一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企事业单位(以下简称各单位)和个人,均应遵守本条例。”还有两省的条例也都作了类似的规定。这些规定把效力及于其行政区域内的武装力量,违反了《立法法》和行政法规的规定,涉及到了不该涉及的领域。这样的规定,在现实中也是行不通的。这种抵触是错误理解《档案法》第三条的规定造成的。
  二是与法律或行政法规已有的明文规定相抵触。《档案法实施办法》第二十二条第二款规定:“中华人民共和国公民和组织,持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明,可以利用已经开放的档案。”国务院的行政法规对档案利用主体及其身份证明的凭证作出了非常明确的规定,而有些地方性法规又作出了与这些规定不一致的规定,造成了抵触。如:《××省〈中华人民共和国档案法〉实施办法》第二十八条第一款规定?押“中国公民凭个人身份证或工作证、单位凭介绍信可以到地方的国家档案馆利用已经开放的档案。”从语法结构上看,国务院的行政法规是用了一个并列主语“中华人民共和国公民和组织”,根据这一句子结构,中华人民共和国公民利用开放的档案的身份凭证有工作证、身份证、介绍信等,组织利用开放的档案的身份凭证是介绍信。有的公民没有工作证、没有身份证,但可能有户口本,有的公民可能没有上述身份凭证,但经过申请有关组织可能为其出具介绍信。中华人民共和国公民只要持有合法证明都可以利用已经公开的档案。而这个省的界定显然比国家档案法律和行政法规窄。
  有的地方性法规对港、澳、台地区的中国公民利用已公开的档案作了限制。如:《××省〈中华人民共和国档案法〉实施办法》第二十八条第二款规定:“台湾、香港、澳门同胞和华侨凭回乡证或身份证等有效证件可以到档案馆利用本人或亲属的历史证明;凭邀请、合作、接待单位的介绍信,经档案馆同意可以利用已经开放的档案”,对港、澳、台同胞利用已公开的档案的范围作了限制;《××市档案管理条例》第三十二条第一款规定:“港、澳、台同胞和华侨需要利用开放档案的,需有本市邀请单位、合作单位、或者接待单位的主管部门的介绍,经有关档案馆同意”,设定了港、澳、台同胞利用已公开的档案的批准程序;《××省档案管理办法》第十七条第二款规定:“香港特别行政区居民、台湾同胞、澳门同胞、华侨及境外组织和个人利用开放档案,须持有效证件并经档案馆主要负责人同意”,这一规定把香港特别行政区居民、台湾同胞、澳门同胞的法律地位等同于外国的组织和外国公民,这些都是和《档案法》的立法精神不一致的,也是和《国籍法》第二条的规定相抵触的。根据一国两制的原则,《档案法》虽然不能在港、澳、台地区施行,但港、澳、台地区的中国公民到祖国大陆进行与档案有关的活动,应当与大陆地区的中国公民一样平等地适用《档案法》。这样做可以增进港、澳、台同胞对祖国的认同感,也有利于祖国的统一大业。
  三是突破上位法的规定使公民和组织处于不利的法律地位。《档案法》第十六条第一款规定:“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案,档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的,国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施;必要时,可以收购或者征购。”这一规定明确了对集体所有和个人所有的部分档案,即对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案在非常情况下可以用采取的非常措施,也明确了国家档案行政管理部门在采取非常措施之前,应当督促档案所有者履行妥善保管的义务的责任。只有在档案所有者不履行妥善保管的义务,出现了“保管条件恶劣或者其他原因”“可能导致档案严重毁损和不安全的”,档案行政管理部门才能采取“代为保管”、“收购”、“征购”的非常措施。而有些地方性法规与本款的法律规定并不一致。如某地《实施<中华人民共和国档案法>办法》第二十条规定,把“代为保管”、“收购”、“征购”的档案范围扩大到集体和个人所有的全部档案,并增设了“提前接收入馆”的非常措施。一些地方性法规对可能危及档案安全的情形采取“代为保管”、“收购”、“征购”等非常措施的条件比起《档案法》所规定的条件宽松。一些地方的地方性法规未规定所有人履行妥善保管的义务,就直接设定了非常措施。上述这些都是与档案法的立法原意不相符的,它不能很好地维护这些档案所有人的合法权益,使这些所有人可能承担法律规定之外的不利后果。
  四是变更了法律规定,造成不当授权。《档案法》第二章对国家和县级以上地方各级人民政府档案行政主管部门、中央和县级以上地方各级各类档案馆的性质、职责做了明确的规定。县级以上地方各级人民政府档案行政主管部门主管本行政区域内的档案事业,并对本行政区域内的机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。县级以上地方各级各类档案馆是集中管理档案的文化事业机构,负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。但一些地方性法规就做出了与《档案法》不一致的规定。如:《××市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》第十五条第一款规定:“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案,档案所有者应当妥善保管。对因保管条件恶劣或者其他原因可能导致档案损毁或者不安全的,各级国家档案馆有权代为保管,或者采取其他措施,确保档案的完整与安全,必要时可以收购或者征购。”这一规定赋予了各级国家档案馆以行政执法权。《××省〈中华人民共和国档案法〉实施办法》第十五条第一款也作了与该市类似的规定,同样赋予了各级国家档案馆以行政执法权。根据《档案法》规定,县级以上地方各级人民政府档案行政主管部门具有行政主体资格,而县级以上地方各级各类档案馆只是集中管理档案的文化事业机构,不具有行政主体资格,不能行使行政职权,只有法律和行政法规才有权对各级国家档案馆进行授权,否则,就是授权不当。
  地方档案管理法规的功能与作用在于两个方面,一是为执行法律、行政法规的规定,根据本行政区域的实际情况作具体的规定;二是在尚未有法律、行政法规规定的方面,如果不属于国家专属立法权内容,地方性法规可以根据实际情况作出规定。因而,地方档案立法应当严格遵循法的位阶原则,确保地方性档案法规与法律、行政法规的和谐统一。对于目前地方档案管理立法中存在的上述问题,省级档案行政管理部门可以主动地提请地方权力机关对相关的规定进行修改以解决其与上位法相抵触的问题。?笮
  
   (作者单位:福建省档案局350003)

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