潜在的地方政府债务风险
作者 : 未知

  目前,一个不为外界关注但却令人担忧的风险态势正在积聚:现在全国各级政府融资平台有8000多家,银行贷款余额近6万亿元。尤其是在融资平台贷款中,项目贷款余额近5万亿元,约相当于2008年地方财政收入的1.8倍。地方政府融资平台隐藏的各种潜在风险已成为不争的事实。
  2009年10月21日,国务院总理温家宝在国务院常务会议上强调,要规范地方政府及其融资平台的举债和担保承诺行为。
  目前商业银行对于融资平台的贷款业务都有所收缩。
  
  信贷一半投向地方政府项目
  
  2009年上半年,在政策导向和银行盈利的驱动下,政府投资项目成为各家银行争抢的对象,而各级地方政府融资主要通过政府设立的开发公司、投资公司等融资平台进行,包括向银行贷款、发行短期融资券、中期票据等。据央行统计,上半年银行投放的7.4万亿元信贷中,大约一半都是地方政府的项目贷款。
  长期以来,我国银行信贷资金都大量投到央企项目中,特别是今年贷款高速增长,大量的信贷资金一哄而上,部分银行分支机构投向政府融资平台的贷款占其各项贷款的比重很高,贷款集中度过高,这就蕴含了各种潜在风险。
  这是我国商业银行存在的老问题,但也是一个必须要解决的问题,同时更是商业银行长期要面对的问题。商业银行贷款结构比规模更为重要。我国商业银行贷款,通常只重视规模,而忽略结构,这样的做法是不科学的。商业银行的贷款结构不仅仅关系到银行自身的商业利益与贷款效益,而且也应主动与国家产业结构调整的宏观政策相配合,要将信贷资金投向经济社会发展的短板领域。
  与此同时,由于今年地方财政收入增幅下滑较多,各地普遍反映财政收支矛盾突出,落实配套资金困难。有些公共投资项目安排,地方配套资金比例过大,超出了地方财政的承受能力。比如,2009年国家下达的保障性住房建设计划,全国共需投AA676亿元,其中,中央投入493亿元,占29.4%;地方配套1183亿元,占70.6%,落实困难,有些地方政府就大举借债。
  地方项目融资对商业银行的依赖,实际上将在这两年持续绑架国内银行信贷的发放。
  
  政府融资平台充满风险
  
  据初步统计,截至2009年8月,全国共有3000家以上的各级政府投融资平台,其中70%以上为县区级平台公司。2008年初,全国各级地方政府的投融资平台的负债总计为1万多亿元,到2009年中,则迅速上升到5万亿元以上,其中绝大部分来自于银行贷款。
  而各类政府融资平台公司,其实往往都由政府筹划、组建设立并直接或间接出资,主要负责人由政府或相关部门领导兼任,受政府委托从事开发、建设等任务,名为独立法人,实为政府附属单位。多数政府融资平台公司本身不具有自偿能力,依赖财政拔款偿还贷款。
  同时,由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善,责任主体不清晰,操作程序不规范,并且地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金,从而导至银行难以把握地方政府负债及担保状况。一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本,就会给地方政府的财政造成巨大压力,甚至最后不得不由中央财政和商业银行埋单。
  为了抓住发展机遇,地方政府按捺不住融资的冲动,纷纷“举债”,致使债台高筑,为今后的经济发展埋下了隐患。如西部某县,2009年的财政收入大约12亿元,除去工资等正常支出,仅剩3―4亿元用于偿债,而该县2010年仅利息一项就要偿付18亿元。
  由于我国地方政府不能破产,因此一旦政府出现财政危机,中央政府就要出手解救,如果多个地方政府同时出现财政危机,则可能会拖垮中央财政,危及整个国家的经济安全。
  笔者关注的则是由此引发的金融风险,地方的融资方式并不丰富,因此其主要的融资渠道还是银行贷款,因此,地方债务的风险也就集中在银行体系,地方债务将成为银行坏账的一枚“潜水炸弹”。
  由于地方政府的投资项目多为“铁公基”建设。项目建设周期相对较长,今后需要后续不断的资金投入。因为不继续增加贷款供应,必然有一批项目要断掉资金链,成为烂尾工程;但继续增加贷款的供应,则会带来越来越大的通胀风险和银行坏账风险。
  有些地方政府也知道自己没有偿债能力,但是他们更看重的是这种难逢的发展机遇。事实上,“千年不赖、万年不还”正在成为政府融资平台的突出表现。原因在于,政府融资平台公司的很多建设项目本身并不产生效益,没有可靠的还款来源。依赖地方政府其他收入偿还贷款,一旦地方政府的财力或还款意愿不足,贷款资金往往不能按期归还。而其后果,一方面可能会影响地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的继续投入;另一方面可能会出现公务员和中小学教师等相关人员的工资拖欠,影响国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支付问题,严重的将会影响社会稳定。
  
  证券化和政府债券
  
  2009年9月22日,中国人民银行副行长刘士余在“中债信用增进投资股份有限公司”成立仪式上指出,资产证券化和市政债的发展有望成为化解地方政府融资平台风险的重要途径。
  刘士余认为,对于地方政府融资平台带来的风险。“一方面,增量上要规范”。由于目前《预算法》不允许发行地方政府债,因此银行间债券市场和交易商协会应在制度安排和产品设计上进一步创新和发展,学习和研究市政债的成功经验。而另一方面,商业银行可以对融资平台的贷款进行贷款证券化,通过使其进入债券市场来解决巨大的存量问题。
  9月26日,刘士余表示,目前大量的地方政府融资平台对于地方财政偿债能力构成威胁,解决这个问题可以利用银行间债券市场,其增量部分可以考虑市政债。由于以地方政府为背景的融资平台的规模很大,其间接的负担已经在许多地区对地方财政的偿债能力构成威胁,地方政府融资平台的增量要规范,在制度安排上要尽量防止不能再依靠银行贷款,可以通过市政债的形式来保证地方融资。
  此前,央行行长周小川也表示,随着地方政府融资平台逐步推进,市政债以一种融资方式逐步引起重视。
  目前,正式的市政债尚未推出,但市场上已经存在市政债的替代品,比如财政部代发的2000亿元地方债,以及由地方政府组建的国企作为债券发行人的城投债,业内人称乏为“准市政债”。
  2009年以来,城投债的规模已经近千亿。而且,各地发行城投债的热情仍然高涨,近期仍有多家地方政府在排队等待发改委审批其城投债。
  不过,城投债的激增也加剧了地方偿债的风险,毕竟城投债的最终信用主体还是地方政府,而偿债资金多来自于财政补贴。
  对于由此可能引发的风险,发改委已经敲响警钟:今年城投债发行的量比较多,有可能在未来引爆风险。
  最后想说的是,银行对政府融资平台公司贷款的风险评估,很大程度上不是按照企业法人贷款的标准分析,而是基于对地方政府财政收支状况和偿还能力的判断,但又由于并不真正掌握其总体负债规模和偿债能力,既无法做到对借款人客户评级,更不可能实现对具体贷款的债项评级。
  为此,对于当前地方政府的融资,需牢牢把握三条红线不放松,即严禁发放打捆贷款:不得签署无特定项目的大额授信合作协议;对出资不实、治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台,要严格限制贷款,落实风险防范。比如考虑到地方融资平台项目贷款建设周期长,要求这类项目贷款的期限一般不得在项目建设期基础上加长10年,最长不得超过项目建设期加上15年。
  
  (摘自《观察与思考》2009年第24期)

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