邻避冲突及其化解之道
作者 :  孙慧敏

  伴随我国城乡居民的生活日益卷入城镇化和工业化,城乡居民对生活品质的要求不断提升,城市管理遭遇到前所未有的邻避冲突现象,演化出一种新型的群体性事件。邻避冲突的发生与蔓延,意味着我国地方公共事务的管理开始进入复杂性阶段。
  邻避冲突,按照国外公共管理学者的看法,是公众基于“邻避情结”而形成的一种社会聚合行动,我国有的学者视其为“邻避型”群体性事件。我们知道,在都市生活中,有些公共设施诸如垃圾掩埋场、轨道交通、通讯基站以及发电厂等,是维系有品质的都市生活不可缺少的公共物品,承担着重要的公共服务功能,但这些设施却又不可避免地给比邻这些设施的居民带来环境、心理和财富方面的不利影响,因而不受欢迎。这些承担着重要的社会公共服务职能,但会对附近居民的生活环境、生命健康或经济财产造成负面影响的公共设施就是邻避设施。“邻避情结”即是指社区公众对这些不受欢迎的公共设施所采取的一种矛盾心态:即一方面期待政府提供这些公共设施以改善和提高生活品质,另一方面又拒绝这些公共设施的选址比邻自己的住所。美国学者将社区居民这类在自利动机支配下强烈反对不受欢迎的公共设施建造在自家附近的行动,称为“不要在我家后院”(Not In My Back Yard,NIMBY)的主张。
  在邻避情结的作用下,公共设施的建设常常会面临一个两难的境地:一方面是城市扩张与人口膨胀下的增长需求,另一方面是邻避设施总会产生令人排斥的消极效果。去年以来全国和江苏发生了多起因环境权益问题引起的“邻避型”群体性事件,促使我们应该了解邻避冲突产生的机理,从而找到解决邻避冲突的有效途径和方法。
  从相关研究文献来看,邻避冲突的产生可以做出三个层面的解释:第一,它是一种公众全面拒绝有害于生存权与环境权的公共设施的态度;第二,强调以环境价值作为是否兴建公共设施的标准;第三,邻避情结主要是一种情绪性反应,社区居民不一定需要有技术层面、经济层面或管理层面的理性知识。从近年来全国和我省的“邻避型群体性事件”的案例来看,邻避冲突表明了公民对邻避设施的嫌恶情绪,即对该项政策持不完全支持或否定态度,从而对政府公共政策制定提出了挑战。如果政策规划将这些公共设施选址确定在某些居民住所周边,而相应的沟通、协商和共识又未能达成,“邻避情结”的释放就极容易转变为群体性事件。
  化解邻避冲突涉及现代公共生活的诸多因素,是一个非常复杂的社会治理议题,比较观察和分析国外治理经验,最值得我们借鉴的是做好公众深度参与制度的建构。
  第一,在我国经济社会进一步改革发展和建成全面小康社会进程中,应该深刻认识到这一过程亦即使我们逐步进入到一个以公众为主的财富社会,财富社会则期待政府治理思维摆脱经济短缺时代以控制和限制公众需求为取向的模式,充分认识到公众基于个人健康和财富维护的诉求的正当性。因此,不能片面、刚性要求公众顾全大局、牺牲自己的财富利益,而应该在环保补偿和回馈上寻找有效的政策工具,让对自身利益感受最为敏锐的公众参与这些不受欢迎的公共设施的提供之中,也就成为一种趋势。
  第二,政府在提供易诱发“邻避情结”的公共设施过程中,应该变过去决策方案形成甚至项目实施后再形式主义地启动公众参与的做法,而是应该构建完整的参与制度,形象地说应该拉长公众参与的链条,让公众参与到这些邻避设施的所有环节:在立项阶段,以公众知情权为依据,构建议程参与机制;在方案制定阶段,以公众表达权为依据,构建规划参与机制;在项目执行阶段,依据公众监督权,构建管理参与机制;在项目结果检验阶段,以公众问责权为依据,构建评估参与机制。
  第三,深度公众参与模式的构建,也是对长期以来政府公共管理者理念、知识和能力的重构,其结果则是为政府在提供邻避设施时获得更好的公信力,为公共管理者从过去基于“管理”与“控制”为主的核心能力调整为协商和合作的核心能力提供制度约束,同时也为从邻避冲突走向公众对邻避设施产生“迎臂效应”提供途径。