“邻避”之道
作者 :  曾鼎

  若政府继续扮演包办一切的无限责任者的角色,将可能使“邻避运动”成为社会主要动荡因素,并导致矛盾最终指向政府本身。
  据官方机构统计,因环境问题引发的信访和群体性事件,在最近10年中增加了近10倍。而2012年迄今发生的大规模群体性事件中,因环保问题引发的四川什邝、江苏启东和浙江宁波群体性事件,成为全年关注焦点。
  因环保引发的冲突还有去年的反对大连福佳PX项目、2009年广州番禺反垃圾焚烧厂事件、2008年上海磁悬浮事件、2007年厦门PX事件。环境问题引发的社会冲突正成为引发社会震荡主要因素,是近年来中国社会问题的一大趋势和特征。
  环境群体性事件的高发,使“邻避运动”这个外来词悄悄进入中国语境。邻避运动,系由英文“NIMBY”(Not In My Back Yard)意译而来,意为“不要建在我家后院”。据《牛津英语词典》一书解释,NIMBY一词最早出现在1980年的《基督教科学箴言报》报道,此后经媒体和学术界广泛使用。 2009年5月8日,福建漳州古雷石化启动项目在古雷经济开发区举行了开工仪式,计划于2011年第一季度试产。
  “邻避”现象指政府部门在规划和建设有社会和环境影响的公共或工业设施(即“邻避设施”)时,与当地居民发生的冲突。“邻避设施”包括垃圾场、变电所、机场、核电站等,而化工项目等虽不属公共设施,但其选址需要得到政府部门批准,因而居民往往也会把矛头指向政府。
  不管是厦门、大连,还是什邡、启东、宁波,上述地区的环境群体性事件无不是邻避运动恶性发展的产物。居民希望保护自身生活领域,免受具有负面效应的公共或工业设施的干扰。而对于这类邻避设施,当地居民并无法从中获得明显收益,但却要承担可能由此带来的风险和损害。
  因此,在此类邻避运动中,居民往往目标明确且信号强烈――停止建设某个工程。一旦项目停止建设,这类群体性事件基本能较快获得平息。
  这种典型的中国式邻避运动特征,其实体现了中国式发展与环保问题的独特困局。即不出事时,工业企业在地方政府袒护下肆无忌惮制造污染,一旦居民集体行动,则企业哪怕表现不错,也只能被牺牲掉。
  “邻避”必然带来这样的结果吗?事实证明,“多赢”局面不是不可能出现,只是它需要一些条件。
  漳州:PX故事的另一个版本
  漳州最终为PX提供了另外一个版本的故事。
  2012年9月底,漳州古雷石化启动项目宣告已累计投资204.3亿元,完成计划投资的108.6%,进入工程收尾、投产冲刺阶段。这个漳州市有史以来最大的投资项目,就包括年产80万吨的PX项目。这个项目在从厦门落地至漳州古雷半岛后,翔鹭集团还将投资从原先的108亿元升至137.8亿元。
  漳州政府推动PX项目一定程度上吸取了厦门教训。至少从表面结果来看,漳州政府避免了重蹈厦门事件覆辙的遭遇。毕竟,从一个不起眼的小渔村到一座现代化石化园区,古雷石化启动项目从2010年正式开建只用了不到3年。
  厦门PX项目迁址漳州的消息传出后,漳州市民便开始担忧污染问题。在2008年二三月间,由于担心海洋受污染,与古雷半岛隔海相望的漳州市东山岛居民连续三天上街表达意见,反对PX项目落户古雷半岛。
  在厦门PX风波平息一年后的2008年10月,古雷征地工作正式启动,关于PX各种可怕的传闻传遍半岛。在漳州市漳浦县古雷镇,5000亩土地被划入PX项目的征地范围。当地村民在项目征地、环境保护等问题上仍心存忧虑,“对二甲苯有没有毒性”和“土地被征收后何以为生”成为两大困扰村民的难题。村民的忧虑与当地政府的乐观态度形成了鲜明对比。
  漳州政府显然做了充足准备。
  比之厦门当初对PX项目的高调宣传,漳州政府选择了低调推动。在环保部于2009年1月通过漳州PX项目的环评时,当地媒体仅仅做了环评公示,几乎未见追踪报道。在谈到这个从厦门迁址而来的化工项目时,所有的官方材料都会统一口径地将之称为“重大石化项目对二甲苯”而非“PX”。
  在对舆论的引导,对当地民众的宣传上,漳州方面更是不遗余力。“对二甲苯”知识和古雷重大项目宣传,被纳入当地县市教师暑期进修的内容,包括两院院士在内的专家被邀来科普讲座,13个工作组走村入户发放传单。
  在这波宣传攻势中,漳州还分4批组织干部、村民和学生参观南京扬子化工、泉港工业区,令漳浦县委宣传部副部长洪振垣乐于外道的是:“其中还有各个村的老年协会代表,他们回来就赞赏,你看人家工厂绿化搞得多好!毕竟大企业就有实力,小企业说不定更危险。”
  漳州政府对PX项目无疑是费尽心思。洪振垣说,“再怎么招商引资、再发展多少产业也比不上这个项目。”古雷经济开发区自2003年设立以来,引进的最大项目,仅投资3.6亿元,而投资上百亿的PX项目,不啻天上掉馅饼。2008年,在福建省委常委会决定将PX项目迁至古雷后,漳州市发改委立即成立“古雷石化项目前期工作领导小组”,举全市之力超常运作,合力推进环评、土地预审和项目报批等前期工作。
  在漳州市的一份PX项目宣讲材料中,漳州官方主动设问,“既然项目这么好,为什么要迁离厦门,厦门不要,而我们要,难道厦门人是人,我们就不是人吗?”宣讲材料的回答溯及了厦门海沧石化基地的历史:因海沧既规划石化区又规划为城市副中心,规划上的矛盾,导致只能二选一,而不是PX项目环保本身的问题。
  对漳州市而言,厦门的规划问题在古雷半岛上的确不存在。这座以农业为特色的城市,PX项目承载的是工业梦想。   美国的PX为什么可以建在城市边上
  还在厦门反对PX时,就有人拿出照片证明,PX项目须建在距城市100公里以外的国际惯例根本不存在,因为美国、日本、韩国、新加坡的一些PX项目距商业区或居民区不过1、2公里,甚至只隔一条高速公路。
  显然,漳州版本的PX故事至少不适用于美国,毕竟这是一个掌握巨大社会资源的父爱式地方政府的讲故事方式。相比典型中国地方政府自上而下的“决定――宣布――辩护”模式,漳州显然更有耐心、“工作更细致更到位”,它并没有脱离先是封闭式地决定规划建设方案,然后对外宣布让公众接受的基本模式。它虽不像其他地方决策部门完全不考虑公众参与,但也只是让公众更了解政府决策的用心良苦而已。
  美国人可以接受PX建在城市边上,靠的是另外一种方式。
  “拱心石XL”项目或许可作为美国版的邻避运动解决模式范本。反对“拱心石XL”项目运动是近几十年北美最大的环保运动之一,它也是《时代》周刊在2011年将“邻避主义抬头”评为年度十大环保事件的主因。
  “拱心石”项目是一个贯穿北美的输油管道系统,目的在于把合成原油以及加拿大油砂田出产的稀释沥青运输到美国境内。在建设期间,一段经过环境风险较高的蓄水层、长达2730公里的“拱心石XL”石油管道引发巨大环境争议。反对者认为,输油管可能会发生泄漏,造成严重的环境灾难。
  “拱心石XL”项目的争议,引发了从政府、企业到科研机构、环保组织,再到议员、民众广泛参与的一场环境问题拉锯战。“拱心石XL”石油管道项目建设计划于2008年提出,并于2010年初分别得到美国南达科他州公共设施委员会、加拿大能源委员会的批准。
  与多数中国突发性街头抗争环保行动的区别在于,美国人的反对行动最先来自NGO和学术机构的质疑。2010年3月,NGO美国自然资源保护委员会发布报告指出,油砂的开采、运输和使用都将带来巨大的碳排放。而出于对未来能源格局的考量,议员以及政府要员开始在各个场合展开公共辩论。
  2010年7月,美国国家环保署认定该项目环评草案数据不足,对诸多安全措施考虑不周。不过,2011年8月,美国国务院的环评最终版依然对这一管道的修建“不会对环境带来显著冲击”表示认可。
  独立学术机构和媒体也都自有其分量所在。在此期间,作为对官方环评的回应,康奈尔大学和内布拉斯加大学两位教授分别发布两份独立的评估报告,对潜在危害提出异议。《纽约时报》则在2011年发文质疑项目方一份环评报告的客观性,环评方被曝疑与项目方存在利益关系。此事随即推动多名议员联名向美国国务院申请调查。
  在整个邻避运动的过程中,个人和社会团体的推动,媒体对事件的跟进报道,秩序井然。项目支持和反对双方,在诸多技术细节问题上公开进行深入辩论。最终,奥巴马政府决定将“拱心石XL”管道铺设计划的决策推迟到2013年。而在2012年5月,输油管线项目方还重新提交申请,提出设计一条绕过环境敏感地区的替代线路。
  显然,不管最终结果如何,这或许才是值得仿效的反对潜在污染项目的方式。相比之下,利用谣言刮起反对之风,亦或政府暗下悄然推动项目,都缺乏一套明确、得到各方认可的公共议事规则。 2010年8月,德国反核示威者封堵了通往位于德国北部村庄Gorleben的核废料库的主干道。
  解套中国“邻避运动”
  即便不考虑中国邻避运动中还有大量其他社会矛盾因素搭便车,中国高发的邻避运动中,地方政府总是成为社会情绪的靶子,已充分表明,由政府包办摆平一切社会关系和矛盾的模式将注定无法继续下去。
  除了在邻避运动中容易引火上身外,政府主导经济发展、包办一切社会问题的模式,人为阻断了企业与居民的博弈,让企业在习惯被政府包办和庇护时,丧失游说公众的意识和能力,削弱了企业减少污染的动力,同时阻断了当地居民与企业通过博弈获取补偿的渠道。最终不但无法有效平衡和兼顾经济发展与环境保护,还容易导致社会陷入污染不断加剧,工业发展的舆论环境不断恶化的双重困境。
  相比发达国家的邻避运动,今日中国邻避运动的特色显然更具社会震荡的风险性:企业丧失社会责任,缺乏公关意识,民众缺少谈判能力和手段,利益诉求难以实现。
  同济大学经济与管理学院教授诸大建认为,目前政府多关注政治对抗性稳定,并未重视邻避运动,且认知程度令人并不乐观,邻避运动可能会成为未来社会动荡的主要形式。显然,这种中国式邻避运动困境急需解套。
  “邻避”解套的关键在于如何用合理方式尽可能规避冲突,避免引发规模更大的环境群体性事件。不同邻避运动产生的原因和程度不同,难有一揽子解决方案,但存在预防和治理的基本原则。《凤凰周刊》记者采访多位公共管理专家,对策无一不是以“信息公开”、“公众参与机制”,“决策过程透明化和法治化”为核心。
  从近年的环境群体性事件来看,大多数项目从启动建设到被迫终止,持续时间均在数年左右。在事态升级至大规模街头抗议以前,邻避设施反对者通过各种渠道表达意见和利益诉求,均未得到较高程度的重视。
  决策过程不公开不透明,使得政府、企业与居民之间无法互信,再加上沟通的匮乏,事态才会不断恶化。被誉为“香港环评之父”的香港大学地理系副教授吴祖南曾如此点评,“环评的公开透明是避免邻避的重要前提,内地的邻避事件,在于公众对环评报告本身的不了解及不信任。”
  程序上的问题也体现在官方应对措施上。面对邻避冲突,发达国家的经验是将选定厂址、兴建与营运等环节透明化、法治化,并对利益受损方给予合理补偿。但在厦门、大连、什邡、启东的案例中,领导人选择匆匆下令停建或易地上马收息事宁人之效。这一决策过程同样缺乏科学论证,同样不透明不公开,项目本身如何善后,依旧无从得知。
  应对邻避运动,合理的补偿机制同样重要。民众对潜在污染项目的敌视情绪,企业必须向民众有相应的补偿。一定要建立起一个“谁污染谁治理、谁受益谁补偿”的机制,而非企业得利,政府得税,但项目当地民众却要承担可能由此带来的不利后果。
  纵观邻避运动历史和实践,台湾几乎是大陆最佳的观摩样本。从被视为台湾环境运动之滥觞的1986年“鹿港反杜邦”,到2011年民意扳倒石化项目的“遍地反国光”,台湾环境运动已迈过而立之年。
  台湾早期的邻避运动抗争对象以中小型工厂为主,民众经常采取围厂封锁等方法,与厂方发生激烈冲突。1987年台湾解严后,民众多采用温和理性的示威形式,肢体冲突的可能性大幅降低。而发展至新世纪,台湾的环保抗争形式已从街头转移到室内,发起者更愿意尝试透过对行政或立法过程的干预,以达到环保目的。
  对中国今天面临的邻避运动困局,中山大学中国公共管理研究中心何艳玲教授认为,在体制存在诸多先天性缺陷的情况下,如果政府没有找到妥当方式来处理邻避冲突,这种越来越常见的集体行动将可能走向失控。从特定的“街区事件”演化成为一定程度上的“社会问题”。这种演化,必然会累及政府的治理能力与治理的合法性。
  编辑 涂艳 美编 青年

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