江西省地方政府债务问题研究

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　　[摘要]2008年下半年以来，随着美国次贷危机的全球性蔓延，我国政府启动了4万亿投资的积极财政政策。江西省地方政府多渠道举债筹资以响应中央号召，保证积极财政政策顺利实施，以拉动地方经济增长。但是，随着债务筹资规模的不断扩大，地方各级政府财政风险也在不断加大，从而影响了江西省基层政府的正常运转。为此，本文对江西地方政府的债务情况及成因进行调查和研究，并从金融、经济、财政体制等层面提出政策建议，以期有助于降低江西省地方政府债务风险。
　　[关键词]地方政府债务；债务成因；债务管理
　　[中图分类号]F112
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1006-5024(2011)11-0153-03
　　[基金项目]江西省社科规划课题“江西省地方债务问题研究”(批准号：JJ1121)
　　[作者简介]罗雁，江西经济管理干部学院会计系金融教研室主任、副教授，硕士，研究方向为金融证券；
　　肖苏，江西经济管理干部学院会计系讲师，硕士，研究方向为财政税收；
　　胡芳，江西经济管理干部学院会计系讲师，硕士，研究方向为财政税收。(江西南昌330088)
　　一、江西省地方政府债务的现状分析
　　1．地方政府债务的概念及江西省地方政府债务现状。关于地方政府债务的概念，目前仍然是一个广泛使用而又含混不清的概念。结合到我国实际，我国地方政府债务主要包括省、市、县、乡镇四级政府的负债。地方政府债务主体包括各级地方政府、地方政府所属职能部门、某些公益性单位，甚至包括一些具有政府背景的企业。从地方政府负债种类看，既有城市基础设施建设市政债券等显性债务，也有社会保障欠款、拖欠人员工资、工程款项、补贴应补未补款等隐性债务，还有政府以投资公司名义筹借的建设资金，政府担保的国有企业或重大公共工程贷款等或有债务。
　　由于我国《预算法》第二十条明确规定：“地方各级预算按量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”并且江西省地方政府目前仍缺乏举债的整体规划，政府融资多处开口、分散管理，举债的决策主体、偿还主体及投资失误的责任主体都不明晰，因而目前江西省各级地方政府的债务总额无法量化，可进行统计对比的负债率及偿债率等量化指标也无法操作。笔者通过对江西省统计年鉴的研究发现，我国财政部决定自2007年1月1日起全面实施政府收支分类改革，其中规定“债务利息支出”分设6款：国库券付息、向国家银行借款付息、其他国内借款付息、向国外政府借款付息、向国际组织借款付息、其他国外借款付息。由此，江西省地方政府债务的规模可从其债务付息支出规模略见一斑。由表1可知，近年来江西省地方政府债务规模急剧膨胀，2010年债务付息支出增长率高达141．80％。
　　另一方面，从江西省地方政府债务支出投向来看，主要包括以下几项(见表2)：
　　由表2可知，江西省地方政府债务多投向公共基础设施建设等项目。在全省全力以赴争取完成《江西省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》所确定的投资目标和任务之际，江西省地方政府债务规模将进一步扩大，并引发管理层对地方债务风险管理的重视。
　　2．江西省地方政府债务存在的风险。从积极意义上看，尽管通过大规模的负债融资来推动当地的公共产品和公共服务建设效果显著，有效地促进了江西省各地区的城市化建设和经济发展，同时也为我国扩大内需、应对经济危机起到重要作用；但是必须看到，地方政府债务的急剧扩张不可避免地造成一定的风险，不仅影响到经济和谐发展、城市化的进程、社会公共品的持续供给，而且会影响到整个社会信用体系的建设与维护。笔者从财政、金融、政务、信用四方面进行阐述。
　　(1)财政风险。一方面，由于债务规模增长速度明显超过经济和财政收入增长速度，当债务逐渐到期偿还时，巨额的支付压力将给地方政府造成巨大的财政风险。另一方面，如果地方政府融资平台的投资项目收益不能覆盖成本，许多“隐性债务”就将落在当地政府身上，对当地的财政造成巨大的压力。
　　(2)金融风险。巨额的债务对江西省地方金融系统风险累加，加大了银行运行风险。有统计表明，我国商业银行中的呆账坏账70％-80％是由地方政府担保或地方政府背景公司无力偿还贷款所造成的。为应对经济危机，2008年后地方政府债务总额迅速膨胀，金融机构为地方政府刺激经济增长提供了巨额的融资，使其在支持地方经济增长的同时，自身的运行风险也在不断加大。当地方政府出现偿债问题时，其风险最终将转移到银行系统，引发银行资产质量恶化、坏账激增。
　　(3)政务风险。债务规模的膨胀对江西省地方政府的行政能力和发展能力造成负面影响。由于债务的偿还是刚性的，且一定时期内地方政府的财政收入是有限的，因此当债务到期时，地方政府不得不将大量的财政收入用于偿还当期债务，这使本已资金匮乏的公共行政事务支出更加捉襟见肘，严重制约了当地政府的行政能力和长期发展能力。
　　(4)信用风险。债务风险对江西省地方政府的政府信用、社会稳定将造成负面影响。由于信息披露和监管的缺失，地方政府债务问题常常具有一定的隐蔽性。一旦地方债务问题显性化、扩大化，政府信用将面临严重冲击，在公众当中造成乘数效应的连带影响，导致市场各经济主体信心显著下降，进而可能引发当地政府公信力危机，甚至引起当地经济危机，造成社会不稳定。
　　二、江西省地方政府债务膨胀成因浅析
　　1．政府刺激经济增长的方式导致债务膨胀。这个原因在短期内较为明显，特别是在2008年后全球经济危机波及我国的情况下，我国政府采取了积极的财政政策，以“保稳定，保增长”。在这个背景下，江西省各地方政府在响应中央政府号召、落实中央政府的经济刺激政策时，为刺激当地经济增长，通过地方政府融资平台等方式筹集大量资金进行基础设施建设。虽然由此开展的大规模投资保持了经济的增长和就业的稳定，但同时地方政府负债规模也急剧攀升。
　　2．财政体制存在缺陷。以分税制为基础的分级财政管理体制虽然自1994年以来已经运行了10几年，但在实际运行中仍存在许多缺陷，出现“财权向上集中，事权向下转移”的趋势。在这个运行体制下，江西省各地方政府同样面临类似的局面。一方面，江西省地方财政收入不断向中央政府集中，地方政府财权持续缩小。另一方面，江西省各地方政府要负责当地社会保障、基础设施、义务教育、环境保护等事务，其所产生的支出不仅是刚性的，而且规模庞大、增长较快。因此，这种财权与事权的不匹配，造成了地方政府在提供公共产品和服务的时候缺乏足够的资金，举借债务成为地方政府解决这一矛盾所带来的资金压力的主要手段。
　　3．地方政策性银行、商业银行等金融机构授信过度。由于银行信贷的安全性要求，银行在放贷时往往偏好于政府项目或政府担保的项目，因为这些项目贷款的安全性远高于一般企业。因此，很多当地的商业银行对江西省地方政府相关部门或机构提出的融资申请，不仅 没有进行严格的审贷程序处理，反而不断加大对地方政府融资平台或其他政府融资中介机构的授信权限。在江西省各地方政府急需发展建设资金的情况下，银行等金融机构往往对政府及其相关机构授信过度，容易造成地方政府债务规模不断扩大。
　　4．地方政府债务管理机制尚不完善。虽然地方政府债务规模持续膨胀，但相应的地方政府债务管理制度的建设却严重滞后，基础工作薄弱。江西省各地方政府乃至全国大部分省市地方政府均存在类似的问题，具体表现在：首先，地方政府债务缺乏统一的管理，存在多头管理问题，债务规模很难统计，政府偿债能力难以衡量；其次，地方政府债务监控体系没有完善，没有对资金筹集和使用进行科学规划，造成资金使用效率低下，资源浪费；最后，许多地方政府债务的收支事项没有纳入预算管理，缺乏有效的监督和审核，信息披露制度缺失。地方政府债务管理机制的不完善，使地方政府债务难以得到有效控制，大量隐性债务可能不断积压，加大了债务失控的风险。
　　5．法律制度建设不健全。目前，我国地方政府债务具体的规范法律法规尚未出台，中央政府对地方政府债务在管理制度和管理细则上，没有明确管理主体及其相关责任，从而导致地方政府债务管理无法可依，出现多头管理、管理混乱的局面。由于中央和地方相关法律法规的缺失，当前江西省各地方政府债务的预算机制、评估机制、决策机制、信息披露机制、监督机制等法律法规制度建设仍远未完善，容易导致地方政府随意举债，造成债务规模庞大、债务风险加大等问题。
　　三、江西省地方政府债务问题的解决对策
　　1．运用金融工具拓宽融资渠道。(1)积极推广BOT、TOT等方式的项目融资。使用项目融资，不仅能减少项目对政府财政预算的影响，使政府能够在自由资金不足的情况下仍能建设一些基建项目，而且项目融资不构成政府外债，可以提高政府信用，不会出现偿还债务的风险。江西省可在现金流量比较稳定的公路、铁路、桥梁、自来水等基础设施和公用事业领域积极推广BOT、TOT项目融资。(2)利用ABS融资方式，推行资产证券化。江西省可对一些有稳定收益的项目，如水电设施、公路、桥梁等项目尝试策划推进ABS融资。需要指出，虽然ABS方式能够把融资的风险分散到各个投资者身上，融资不受项目发起人本身资产状况的影响，但和BOT相比，在保证项目建设的质量和进度、运营效果方面，ABS更多地取决于项目发起人的管理。
　　2．充分利用当地民营资本。近年来，江西省民营经济快速发展，民间资本迅速积聚并已颇具规模。因此，江西省地方政府可以适当引导这些正在寻找投资项目的民间资本，充分利用民间资本来解决建设资金匮乏的问题。从中央政策层面看，2010年5月13号国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即“新36条”，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的领域、鼓励和引导民间资本进入石油天然气等基础产业和基础设施领域、鼓励和引导民间资本进入市政公用事业和政策性住房建设领域等。借此契机，当地政府不仅可以在一定程度上缓解发展资金问题，而且对债务问题的解决也颇有助益。
　　3．完善地方政府债务管理机制及信息披露机制。地方政府债务管理机制的缺失是江西省地方政府债务问题产生的一个重要原因。完善江西省地方政府债务管理机制，要从两方面着手进行：一方面，要建立健全地方政府债务管理的法律法规制度，在管理制度和管理细则上明确相关管理主体和责任主体，对地方政府债务进行统一管理；另一方面，应相应建立地方政府债务的预算、决策和监督机制，对资金筹集和使用进行科学规划，同时对资金筹集和使用进行有效的监督和审核，避免随意举债的发生。
　　由于信息披露制度缺失，地方政府负债问题往往没有得到足够的重视和监督，这导致地方政府不仅存在许多显性债务，而且存在规模不容忽视的隐性债务。从发达国家的经验看，公开化和透明化能促进社会各界的广泛监督，是政府行政过程中的一条基本原则。因此，江西省各地方政府在债务信息上有必要建立完善的信息披露制度，促进地方政府债务显性化和透明化。
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