中期预算的国际经验及借鉴
作者 : 未知

  [摘要]中期预算改革是年度预算的局限性和现代国家治理能力提高的要求决定的,是顺应当代预算改革潮流的。本文通过分析中期预算产生的背景原因,介绍了美国、英国、德国的中期预算的实践状况,从中吸取成功地经验,得出对我国进行中期预算改革的启示。
  [关键词]中期预算;中期财政规划;国际比较
  1中期预算兴起的背景
  20世纪70年代到80年代,西方国家经济普遍出现了“滞涨”的局面,经济增长率低,失业率高,通货膨胀严重,使得OECD国家经济状况恶化,“20世纪80年代初美国的经济增长率为2.05%,法国为2.3%,联邦德国为1.65%,英国为1.15%,日本为3.7%,意大利为1.8%,这比20世纪50-60年代的水平低很多”。
  面对这样的恶化的经济状况以及巨大的财政压力,OECD国家意识到预算的重要性。传统的年度预算在财政的可持续性及资源的进一步优化配置的等方面体现出来的缺点使得OECD国家将预算制度转向中期预算。
  2OECD国家中期预算的实践对比
  2.1美国中期预算的实践
  美国希望通过中期预算来加强财政纪律,以中长期更宏观的视角对待财政政策,最终使得财政支出限制在财政能力范围内,并降低债务率,缓解财政上的压力并促进经济的恢复。
  形式上,美国的中期预算要对预算年度之后4年的情况做出预算编制。从法律框架来看,1974年美国颁布了《国会预算及截留控制法》,该法规定联邦需要定期发布5年财政收支预测。美国中期预算的法律基础是1990年颁布的《预算执行法案》,该法案要求全面限制支出总量,来达到财政平衡。从编制流程上看,美国联邦政府中长期预算的编制采用的是自下而上的方式,且中期预算编制与年度预算编制同时进行。从编制内容上看,包括经济运行分析及预测、收入预算、支出预算、资本预算等内容。总统办公室的经济运行分析及预测又包括了经济宏观发展状况、经济预测、预测结果同国会预算办公室的比较、经济假设变量对预算的影响四个方面。
  2.2德国中期预算的实践
  德国在二战中不仅本国经济遭受重创且需要支付巨额的赔款,在1966年德国发生了生产过剩经济下滑的危机,种种原因使得德国需要寻求经济的复苏及财政压力的缓解,因而也将目光转到中期预算上。
  从形式上说,德国的中期预算制度是一个5年期的滚动式的预算,包含年度预算和5年的财政计划,逐年修改。预算年度是财政计划的第一年,其编制也要以总体的财政计划为依据。财政规划也包含在中期预算中实现平衡的任务。从法律框架上说,德国《预算原则法》规定政府向立法机关提交5年的财政计划,作为联邦和各州统一的目录。《联邦预算法典》、《财政框架法》等都对预算的编制作出了限制。从编制的流程来说,德国是自上而下和自下而上相结合的方式。德国在开始编制联邦中期预算时,其联邦财政部长下达通知至各联邦机构,要求各机构在年度预算基础上编制以后四个年度的支出预算,在收到各支出机构编制的支出预算后,联邦财政部根据联邦的要求以及各部门具体的支出需求作出调整。从内容上说,德国中期预算包括政策总基调、宏观经济预测、财政收入预测、财政平衡计划四个方面。
  2.3英国中期预算的实践
  英国在1961年就开始编制跨年度预算。
  从形式上说,英国的预算年度为4月1日至次年的3月31日,对预算年度以后4年作出估测。从法律框架上说,《1998年财政法案》确立了财政部基本框架,《财政稳定法案》规定预算至少要包含发布之日起的两个年度,预算要对经济形势和重大财政政策作出阐释,且预算要公开,便于公众监督。从编制流程上看,财政部给每个部门规定了一个总额,每个部门的支出不能超过总额的限度,在此限度内,各部门有权根据自己部门项目的具体情况决定各项目支出的优先顺序,或者增加重要项目和减少不必要的项目。此外,财政部对每个部门的成本也有限制。从内容上看,英国中期预算主要包括宏观经济与财政形式预测、政策调整和限额三个方面。
  3OECD国家中期预算的经验对我国进行中期预算改革的启示
  3.1建立中期预算相关的法律框架
  制度的建立和改革需要法律作为坚固的保证,OECD国家在开展中期预算改革的同时建立了一套较成熟的法律框架。我国目前还没有相关的法律和规章制度,需要有相关的法律对可能涉及的机构、程序、内容及执行等作出有力的约束,需要对我国目前的《预算法》作进一步的细化和补充。
  3.2加强各经济指标数据的统计工作
  中期预算需要对经济形势、收入和支出等作出合理的估计,相应的财政政策的出台和修改都依赖于相关的预测,良好可信的各项经济指标数据是中期预算的支撑。错误的数据和不完整的数据会影响相关政策的实施和预算的执行,可能会带来对经济的负面效果,这样,中期预算不仅达不到自身应起到的效果,反而还会产生不利的影响。
  因此,各部门应当及时提供基础信息和更新相关行业的数据,财政部门需要加强对各部门数据的搜集管理和统计,建立相关的标准体系供各部门参考,提供相应的人员保障和技术支持。
  3.3实行自上而下的编制流程
  编制中期预算是一个复杂漫长的过程,为了提高效率,加之我国行政集中型的国情,可以采用自上而下的编制流程,在此过程中,为保证预算实施真正利于各部门及各级地方政府的现实情况,可以给予给部门一定的权限,例如决定部门内的项目的优先支出顺序,只要总额在财政部给的限额之内,允许其调整各个项目支出的增减,此外,还可以赋予各部门预算编制权。
  3.4加强与经济发展规划的结合
  从国外成功地经验来看,中期预算与财政规划相结合,普遍实行的是3-5年的中期预算。我国长期以来就有5年一期的经济社会发展规划,我国实行中期预算改革应当同5年规划结合起来。从时间上说,我国早期的三年滚动预算与5年规划不能完全契合,虽然将中期预算延长至5年,会加大预算估测和编制的难度,但这样能和5年规划涉及的项目更有效结合,使得预算更能反映相应地财政政策,预算的执行也更符合经济发展规划的方向。
  此外,加强预算�c国家规划的结合,也能在预算中从财政承受能力财政可持续性等方面评估某项计划的合理性,使经济发展规划更符合社会经济现实。